合法解决集采机构去留问题

2017年05月19日 08:19 来源:中国政府采购报打印

   ■ 王丛虎

    在公共资源交易整合过程中,各地都不可避免地遇到集中采购机构何去何从的问题。毫不讳言,不管是以人民政府办公厅(室)的名义,还是以发展改革委的名义,抑或以纪委名义等为主推动的公共资源交易改革,都无法回避来自政府采购中心及其业务主管部门的问题。

    究其原因,主要有两个:一是集中采购机构的性质与其他社会代理机构不同。一直以来,工程建设领域的招投标工作都是由各类企业性质的公司代理,产权交易、土地招拍挂、药品采购和医疗器械采购等与此类似。而唯有集中采购机构,《政府采购法》明确规定其为独立的事业单位法人。公共资源交易整合必然涉及政府采购业务,集中采购机构何去何从则成为讨论话题。二是政府采购承载着更多的财政政策功能。与其他类型的交易活动不同,由于政府采购(包括政府购买服务)活动使用的是财政资金,是一种公共支出行为,这就决定了政府采购必然要实现更多的经济、社会、政治等政策功能。正是由于这些差异,加之行业主管部门的利益,只要涉及集中采购机构或政府采购行业主管部门,难免发生矛盾。

    该如何处理这一问题呢?从各地实践看,主要有以下几种方式:一是完整保留集中采购机构的独立地位和独立运行,甚至保留其独立的办公场所和电子化系统,如湖北省政府集中采购中心。目前,北京、深圳、上海等地也保留了集中采购机构的独立法人资格和独立运行的法律地位。二是虽保留了政府采购中心的牌子,但实质上采购中心已被纳入公共资源交易中心。如山东省公共资源交易中心、天津市公共资源交易中心、江苏省公共资源交易中心、重庆市公共资源交易中心等都属于这种情况。三是完全取消了集中采购机构的牌子,或将采购中心变成公共资源交易中心内设的一个部门,或业务完全被消化掉,如安徽合肥公共资源交易中心、绍兴市公共资源交易中心等。

    改革往往触及原有制度的底线,甚至与现有法律相抵触。然而,一旦遇到法律的“天花板”,可否违法进行呢?答案是否定的。习近平总书记曾指出,当改革遇到法律问题时,应该停下来获得法律授权;李克强总理也一再强调“法无授权不可为”。当然,法律的制定是让人来遵守的,对于公共部门、执法部门而言,执法守法更为重要。那么,到底该如何处理公共资源交易整合中集中采购机构的去留问题以及相关监督管理职能呢?这其实体现着公共管理者的智慧与艺术,也是学者强调最多的“公共管理是一门技术,同时也是一门艺术”。各地处于公共资源交易改革第一线的公共管理者们,可能是来自原集中采购机构的领导,也可能是来自原工程建设招投标中心的领导,也有来自人民政府政务服务部门的领导,或者来自产权交易部门的领导等,他们都应既掌握法律精神、改革目标和相关政策等技术性工具,又具备多方协调、公务合作、沟通平衡、包容共处的公共管理艺术,或称公共管理能力。

    总之,公共资源交易领域的改革,是推动政府职能转变、强化对行政权力的监督制约、推进预防和惩治腐败体系建设的必然选择。各地在进行公共资源交易领域改革创新的过程中,既要基于我国国情、政策法律,还要充分考虑实际情况。如果要取消集中采购机构的独立法人地位,抑或把政府采购监督管理职能从财政部门剥离出来,都要充分考虑到《政府采购法》及其实施条例中的具体规定。实际上,可通过地方立法的形式,或获得上级授权、委托的方式进行改革创新,确保其合法性、可行性。

(作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院)



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