补上价格审查的“短板”

2017年07月14日 09:13 来源:中国政府采购报打印

  ——政府采购价格评审问题探讨(上)

  笔者认为,对供应商报价只计得分、不作审查,是政府采购价格评审问题的根源所在。正是由于价格审查功能的缺失,只要供应商报价未超出采购预算,都可以不受任何质疑地被评审组织接受,无论是合理的还是不合理的。缺乏约束的报价,催生出以低价为特征的种种价格欺诈。

  近日,国务院严厉问责西安地铁“问题电缆”事件,低价中标、采购伪劣产品问题再度被推到公众面前。而此前的腾讯云一分钱中标厦门市信息中心外网云服务项目事件,以及中国电信一分钱中标辽阳市信息中心信息资源共享平台硬件建设项目事件,也均引起了公众对政府采购铺天盖地的斥责。政府采购因价格问题引发质疑、诟病和争论,这几个事件虽然典型,但绝非孤例。对此,我们更需要发出的诘问是:政府采购价格评审制度是不是出了问题?答案是肯定的。

  政府采购不应追逐不当低价

  政府采购应追求什么样的价格?这是讨论价格评审问题无法绕开的话题。

  当前,节资反腐已不再是政府采购的主要目标。在物有所值的导向下,政府采购的价格追求,应当是公平、公道、真实、合理的价格,而不是低价。

  政府采购不应追逐不当低价,这是由政府采购的基本属性决定的。

  以财政资金为支撑的政府消费,不同于公民社会的商业消费。在政府消费市场上,政府作为唯一的买家,具有绝对的优势地位。政府采购追逐不当低价,有利用强势地位与民争利之嫌,会干扰正常的市场秩序,背离普适的市场交易规则。倘若换一种温和的说法,即政府采购不能接受非普惠性优惠,不能享有消费特权。所谓普惠性优惠,是指全社会各类消费群体能够均等享受的普遍优惠。供应商只给予政府特别的价格优惠,有贿买公共权力的嫌疑。允许政府享有其他消费者无法同等享有的价格优惠,必然形成政府的消费特权。由消费特权导致的消费地位不平等,从根本上背离了政府采购的公平原则。这不是市场经济和法治政府的正当诉求。

  单纯追逐低价的危害是显而易见的。在低价优先的导向下,供应商轻质量竞争,重价格竞争,低价成为竞争政府采购合同的制胜手段,低于成本报价频繁出现。追逐利润是企业的本能,政府采购如果追逐低价,供应商就会自发形成低价对策,在低价上做足文章。为了实现低价履约,供应商往往会偷工减料、以次充好。当然,采购人收获的也不是“集约增效”带来“物美价廉”的理想低价。

  2013年全国政府采购工作会议明确提出,我国今后政府采购制度改革主要集中在:从注重节资反腐向实现物有所值转变,从注重公平竞争向完善市场规则

  的转变,从注重程序合规向专业化采购转变,从注重过程控制向结果评价转变。此次会议确立的“四个转变”理念,宣告了政府采购放弃单纯追逐低价的政策导向,树立了物有所值的价值目标。而规范的价格评审,是实现物有所值的有力保障。

  根据政府采购法律法规,预算是供应商报价的上限。关于预算,《政府采购法》给出了两个概念,其一出自第三十三条的“资金预算”,其二出自第三十六条的“采购预算”。从字面理解,资金预算是指部门年度预算的资金盘子中,切给政府采购的那一块。资金预算大多是粗略的匡算,比较粗放,往往是多个采购项目叠加的预算。资金预算是采购项目的立项依据与规模限制,基本不能反映采购活动开始时的真实市场行情。采购预算则是政府采购活动中的常用概念。科学的采购预算,应当是采购人在资金预算的约束下,依据明确的采购需求和真实的市场数据,采用规范的会计方法精细核算出来的。

  在笔者看来,公平、公道、真实、合理的价格,应当是能够对其与采购预算的偏离作出合理解释,且能够提供客观证据予以证实的价格。我们不能简单地把价格高低当作衡量价格公道与否的标准。社会舆论对政府采购“高价”的诟病,细究起来,所谓天价采购,通常是价格与采购需求不相匹配的问题,而不是价格本身的问题;所谓豪华采购,通常是采购需求标准不明确的问题,也不是价格本身的问题。通过价格评审,可以有效遏制这些问题。

  只评不审是根本症结

  评审,可解释为审核与评定。价格评审,就是对价格的审核与评定。需要说明的是,笔者讨论的价格评审,特指政府采购货物和服务的价格评审,不涉及工程采购。

  在政府采购活动中,依法组建的评标委员会、谈判小组、询价小组等评审组织,根据采购文件规定的标准和方法,对供应商的要约文件进行审核和评定的过程,我们称之为评审。评审环节要做的事情,归纳起来只有两件:一是对要约文件的真实性作出审核和评定,二是对要约文件的符合性作出审核和评定。所谓要约文件的真实性,是指要约文件所申明的资格条件、技术条件、商务条件、服务标准和合同条件等是否真实有据;所谓要约文件的符合性,是指要约文件是否满足了要约邀请的各项要求。

  “要约邀请”和“要约”是《合同法》体系的专业术语。笔者在此处使用这两个专业术语,既是为了表意更简约、精确,也是为了体现政府采购的合同缔约属性。在政府采购活动中,要约邀请就是采购人的采购文件,包括招标文件、询价文件、谈判文件等;要约就是供应商的投标文件或响应文件。

  评审,是政府采购活动中最重要、最核心、最关键的环节。供应商报价是最根本的要约条件。对供应商报价进行评审,与对供应商的资格条件、技术条件、商务条件和服务能力进行评审一样,是要约评审的主要要求之一。然而,经过多年的采购实践,评审组织对供应商资格条件的评审、对投标响应的技术偏离和商务响应的评审等,可以说精细到了近乎繁琐、严格到了无以复加的地步。唯独对供应商的报价,则采用了最简单粗暴的办法:照单全收,只评不审。

  对供应商报价只计得分、不作审查,是政府采购价格评审问题的根源所在。毫不夸张地说,技术含量高、审核责任重大的政府采购价格评审,由于审查功能的缺失,演变成简单的小学算术。对此,可以诿过于评审组织,因为他们没有正确履行评审职责,在价格审查方面失职;也可以问责采购人、代理机构,因为他们没有在采购文件中设置价格审查的标准和方法,致使评审组织无所遵循。

  价格欺诈的典型表现

  正是由于价格审查功能的缺失,在政府采购项目中,供应商报价无论是残缺的、虚假的、失误的,甚至明显是欺诈的,只要没有超出采购预算,都可以不受任何质疑地被评审组织接受。缺乏约束的报价,难免引发恶性、无序的价格战,沦为不法供应商谋取中标的手段。价格欺诈的身影已频频闪现。

  供应商报价不能突破采购预算,这是政府采购的铁律。它有效地阻遏了所有高价,不论其合理或不合理。因此,常见的价格欺诈以低价为特征,大致包括以下几类:

  1.低于成本报价。

  这里所说的成本,是指货物或服务完全满足采购需求的会计学成本。低于成本报价,意味着报价人并不打算提供完全满足采购需求的货物或服务,这种现象常发生在材料使用弹性较大、工艺外观差异较小的行业。在合同履约中,低于成本报价的供应商往往通过改变材料规格和工艺流程,以降低产品质量和功能性能的手段来压缩实际履约成本,从而达到盈利目的。那么,这样的履约能够通过验收吗?没问题。只要签约成交,采购人就落入了不良供应商的彀中,后者有足够的伎俩迫使采购人“就范”。采购人的交易角色、责权利的匹配和地位的特殊性,决定了其基本上没有反抗此类价格欺诈的主观意愿和能力,甚至可能替不法供应商遮掩、漂白。如,陕西奥凯电缆有限公司以最低价中标西安地铁电缆项目,就是供应商偷工减料、采购人与供应商沆瀣一气的典型案例。

  2.象征性报价。

  象征性报价是一种概括的说法,业内也称为一元报价。它不体现合同的实际价值,只是为了符合“有偿”的要求,把具有“献金”性质、本应由

  《中华人民共和国公益事业捐赠法》进行规范的捐赠或捐建,“打扮”成政府采购的模样,借政府采购的通道实现对特定资源的占有。在货物或服务采购项目中,它一定是锚定了后续或关联的盈利环节,以绝对的低价强占市场;在工程或PPP采购项目中,它一定是为了“瘦身”总价而充当不平衡报价的牺牲品,用可控的微小定量损失,博取可期的巨大变量盈利。还有一种可能,即这类项目的运作能够给供应商带来其他利益。如果是这样,项目就具有资源转让的性质而失去了政府采购的属性,应作为公共资源以拍卖的方式出让,而不是通过政府采购的方式。

  3.非履约性报价。

  这类报价并不以履行合同义务为目的,故而不受成本、利润、税负等价格因素的约束,报价金额只以确保争得政府采购合同为度。提出这类报价者,往往谙熟行业的作弊手段和潜在的盈利空间。他们牟取非法利益的手段,是用成交资格做交易。有望获得政府采购合同的递延成交候选人,通常愿意花费一些钱财,用赎买的方式换取第一中标人放弃成交,从而递延获得政府采购合同。非履约性报价背后,是不良社会势力对政府采购的浸淫。

  4.恶意漏项。

  恶意漏项是指出于主观故意造成的报价漏项,通常发生在合同履约因素比较复杂的采购项目中。报价出现漏项,自然占据低价优势。一旦成交,供应商就会施展各种手段,要么签订不完整的政府采购合同,要么降低合同的质量、功能、性能甚至数量要求,要么无限期拖延签订政府采购合同,迫使采购人对其非法利益诉求妥协。

  我国政府采购长期受节资反腐、低价优先原则的影响,低价似乎戴着天然正义的光环。在财政部提出“物有所值”价值目标之前,任何人敢于发出质疑低价、拒绝不合理低价的声音,都需要非凡的智识、勇气和担当。今天,政府采购可以理直气壮地对不合理低价说不。

  (海南菲迪克招标咨询有限公司/供稿)



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