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四问如何建立健全行之有效的政采内控制度

2017年11月06日 09:45 来源:中国政府采购报打印

  ■ 金志刚 张立荣 秦玲芳

  很多人第一次接触“内控制度”这个词,是源自1999年修订的《会计法》,其第二十七条要求各单位必须建立健全内部控制制度,以保证会计信息的真实、合法性。2002年,中注协颁布了《内部控制审核指导意见》;2006年,企业内部控制标准委员会成立,此后与内控有关的规范性文件陆续出台。今年2月,财政部相继印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔2017〕1号)和《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函〔2017〕3号)两份文件,要求全国各级各类行政事业单位编报上报2016年度内部控制报告,再次将内控制度建设摆在各预算单位的面前。

  财政部修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称87号令)已于今年10月实施,其第六条吸收了《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号文)、《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号文)的部分内容,将规范采购人内部控制工作的法律级次由规范性文件上升到部门规章,彰显了政府采购内控制度的重要性。那么,如何建立完善政府采购内控制度?笔者结合政府采购监督管理工作实际,从四个必须厘清的问题着手展开探讨。

  一问:内控制度建立的思路是什么

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用”,为预算单位建立内控制度确立了方向。但在实际工作中,预算单位往往会有归口管理的惯性思维,因为“内部控制”首先出现在《会计法》中,所以涉及内控制度的工作,一般会交给财务科室具体承办,这种工作思路是有待商榷的。

  内控制度作为提高财政性资金的使用效率而在内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称,囊括了预算单位的方方面面,涉及预算单位的多个业务科室和部门,是一项综合性的系统工程,其力度不亚于本世纪初各单位开展的质量管理体系认证或内部流程再造。

  以政府采购业务为例,预算单位采购项目按采购目的可分为三大类:第一类是为保障政府部门自身的运转而实施的项目,如采购办公设备、物业服务等;第二类是为实现政府部门宏观调控、市场监管等职能需要而实施的项目,如采购发展规划、法律服务、警务装备等;第三类是为增加国民福利而实施的项目,如采购教育技术设备、城市公共环境绿化美化等。除了第一类项目外,财务科室对第二类、第三类项目的采购目的、意义、具体采购需求等并不熟悉,填报项目信息时可能出现问题,监督管理部门也最怕遇到这种情况。因为实际项目承办人和填报人若不一致,二者掌握的法律法规、项目信息既不对称也不全面,对项目预算、规模理解不尽相同,极易造成采购效能的降低,甚至导致流标废标。所以,如果由财务科室负责政府采购项目的具体填报工作,单位内部职能科室也要落实项目责任制,对项目的提出、前期的市场调研、成本预算以及合同的签订验收承担相应职责。当然,预算单位职能不同,内部工作特性和流程千差万别,不能要求各预算单位的内控制度千篇一律,否则内控制度就会流于形式,纸上谈兵。

  二问:内控制度建立的依据是什么

  在实践中,预算单位大都根据2012年财政部下发的规范性文件《行政事业单位内部控制规范(试行)》着手建立内控制度。该规范涉及财政工作的方方面面,对强化政府采购内部制约和监督起到了积极作用,有很强的指导意义,但由于篇幅所限,短短的65条不能详尽规范各个业务工作的关键环节。以政府采购为例,由于该规范早于《政府采购法实施条例》以及87号令,就预算单位在政府采购活动中的关键环节和职能责任描述得还不够完善。比如,87号令对采购人如何编制采购需求作了详细具体的表述,即在对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查的基础上,根据调查结果、资产配置标准等科学合理地确定采购需求,并进行价格测算。因此,预算单位在建立健全单位内控制度的时候,单单依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》,显然是不够的,必须充分发挥主观能动性,不懒政、不怠政。这对预算单位和财政部门都提出了更高的要求。

  预算单位依据什么来建立内控制度?财政部门如何督导预算单位建立内控制度?未纳入财政部门监管范畴的部分,如未达到分散采购限额的采购项目,是否也要“分事行权、分岗设权、分级授权”?在建立完善政府采购内控制度大厦时,应通盘考虑这些问题,同时还要充分贯彻新的发展理念,主动适应新情况、解决新问题,及时调整工作具体要求,形成动态的内控制度机制,避免“不统就乱、一统就死”。

  三问:内控制度建立的责任由谁承担

  内控制度建立的主线是分事行权、分岗设权、分级授权,目标是约束机制健全、权利运行规范、风险控制有力、监督问责到位。实践中,有些单位“一岗双责”“一岗三责”等岗位责任制搞了很多年,有的工作却始终无法明确将责任落实到哪个岗位。鉴于此,建议责任不好区分的工作,可按具体责任人、直接责任人、其他直接责任人、间接责任人来划分。特别是单位内部多部门协作的工作,必须明确牵头部门及其主要责任,其他部门根据情况负具体责任。

  严惩不是目的,规范行政行为才是目的。近年来,我国政府采购规模稳步增长,采购范围也更趋广泛,政府采购管理理念、操作执行理念都发生了很大转变,改革步入深水区。在此过程中,预算单位、监督管理部门、采购代理机构等都在一边学习一边成长。基于政府采购的现实考虑,我们认为,在政府采购成长期内,应当明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后,也可以在检查无问题和行政处罚之间,建立书面建议制度,形成一个容错纠错机制。即通过常态化的监督检查,对被查对象和检查结果进行分析,向被查对象书面提出预防和改进的建议,促进检查成果的转化利用,达到查管互动,以查促管的效果。

  四问:内控制度建立的效率如何理解

  建立内控制度,不应作为行政单位办事拖沓、推诿扯皮的借口,也不应被别有用心的人所利用。随着“放管服”改革的持续推进,政府采购增强了预算单位对采购活动的参与度,合理扩大了采购人的自主权,放开了采购进口产品的审批权限。在此背景下,预算单位应切实肩负起自身的主体责任,在讲求效率的同时,还应自我把关,杜绝规避政府采购现象。如果把通过政府采购审批作为逃避主体责任的渠道,预算单位会受到监管部门的惩戒。《政府采购法》及其实施条例列明的采购人应承担法律责任的违法情形达30多条,87号令“法律责任”一章中的第七十七条、第七十八条也均指向采购人,可见采购人责任之重大。

  谈到采购效率,首先要关注价格和时间这两个变量。当前,社会上抨击政府采购的商品和服务并不“物美价廉”,这是有失公正的。政府采购是一种市场交易行为,也是由市场供需决定的,在政府采购尚未达到一定规模之前,定价权可能不在预算单位手中,但预算单位应当有议价的主观能动性。同时,还要看到,政府采购肩负着诸多政策功能,如通过预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施来扶持中小企业发展,相比大中型企业,中小微企业在参加政府采购活动时给出的价格可能偏高。

  而采购时间较长也有一定的客观原因。一是达到公开招标限额的采购项目一般都要进行公开招标,法律明文规定各个程序的法定时限不能自行缩短。二是专门从事政府采购的电商及物流发展远不如直接面向消费者的电商及物流发展迅猛。近年来,财政部一直在完善政府采购电子交易平台建设标准,石景山区政府采购信息化建设也将是财政部门监督管理的重点工作之一,力求以“互联网+政府采购”的形式实现区域内采购效率的换挡提速、弯道超车,实现采购效率和公平、公正兼得。

  建立健全政府采购内控制度,从根源上讲,离不开采购人对自我主体责任的理性认识。随着采购规模的增长、采购范围的拓展,政府采购的影响力日益加大,必将引来更多的社会关注度。时代是思想之母,实践是理论之源。我们政府采购人也应不断认识新规律,推进理论创新、实践创新、制度创新,借助完善的内控制度,提升采购单位内部管理水平、规范内部权力运行,促进依法行政、推进廉政建设。

  (作者单位:北京市石景山区财政局)

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