政府采购的数字化转型：从交易工具到治理体系

2026年06月09日 09:42 来源：中国政府采购杂志【打印】

　　一、政府采购数字化转型：电子化—智能化—生态化

　　在数字化浪潮的推动下，我国国家治理机制正悄然完成从“有形治理”向“数字统治”的嬗变，国家治理的内核正被数据、算法、平台、网络等新型技术要素重构、整合与嵌入，其治理结构、规则体系与运行机制在数字场域中正重塑边界与秩序。推动政府采购数字化转型，已成为提升监管能力与服务效率、持续优化营商环境的必由之路，它不仅是构建数字政府的关键环节，也是中国经济迈向高质量发展的战略命题。依托数字技术来重塑采购方式、提升政策效能，推动产业升级与资源配置效率，进而释放公共服务、社会公平与制度信任等公共价值，是深化政府采购制度改革的根本要求。

　　自2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施以来，我国政府采购制度初步确立，明确了国家机关在履行公共管理职能时如何依法开展采购活动，规范了政府在采购过程中的权力边界与行政关系。《政府采购法》虽未直接规定电子化或数字化要求，但其作为制度起点，为政府采购体系的现代化演进提供了法律框架和制度基石，也为后续的电子化、数字化改革奠定了正当性与承接性基础。进入信息化时代，政府采购数字化改革经历了由政策倡导到制度落地的渐进过程。2023年财政部办公厅发布《关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》，明确推进政府采购全流程电子化、合同变更公开、中标结果公开与平台功能完善，标志着我国政府采购数字化进入由“流程电子化”向“体系数字化”跃升的新阶段。2024年，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，提出运用大数据分析、行为预警等手段，动态监控供应商投标、项目评审等关键环节，推进智慧监管，提升监管实效，以数据赋能推动采购全流程数字化。这意味着我国政府采购改革已系统性地将数字化、智能化能力纳入治理体系重构的核心任务，数字化转型由政策倡导阶段迈入制度强制阶段。在国际层面，经济合作与发展组织（OECD）在《公共采购的数字化转型报告》中指出，公共采购数字化的核心不仅在于提高交易效率，更在于通过数据驱动实现透明、公平与公共价值的最大化。国际社会普遍认为，政府采购的数字化转型已成为提升治理能力与公共价值的重要路径。同时，2025年《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确提出“加快形成人机协同、跨界融合、共创共享的智能经济和智能社会新形态”的愿景，其政策意涵已超越技术层面的应用推广，指向技术、制度、主体与服务的生态共治格局。

　　综观政策演进逻辑可见，在技术革新与制度变革的双轮驱动下，数字化转型的内涵已从技术更新走向治理重塑。其不再局限于电子化的操作层面，而是在治理逻辑与制度体系上实现了从工具理性向制度生态重建的深层跃迁。总体而言，政府采购数字化转型是一个由功能优化迈向治理重构的渐进过程，其演化可划分为三个阶段：电子化—智能化—生态化。

　　1.电子化阶段

　　电子化是政府采购数字化转型的起点，也是最具功能主义色彩的阶段。在这一阶段，数字化主要聚焦流程再造，将采购活动从线下向线上迁移，实现公告发布、招标投标、合同签订、支付结算等核心环节的电子化运作。电子化的制度价值在于流程可视、数据留痕、行为可查，让交易轨迹清晰可循，通过统一的电子交易平台极大提升采购效率与透明度，并为后续的智能化演进积累关键基础数据。

　　2.智能化阶段

　　进入第二阶段，数字化的内涵从工具电子化转型为数据驱动治理。此时，技术不再停留于流程自动化，而更强调通过大数据、人工智能、区块链等技术手段，将交易数据反哺于制度和决策机制，构建采购全过程的智能闭环，例如，学界广泛讨论的价格比对模型、风险画像、供应商信用评估等。政府采购系统在此阶段应具备自学习、自优化的能力，即能够在不断运行中调整和强化决策机制。此阶段的核心理念可概括为“以数据赋能制度、用模型校验制度”，其目标是提升政府采购治理的科学性、前瞻性与风险控制能力。

　　3.生态化阶段

　　生态化是政府采购数字化的高级形态，是技术与制度深度融合的治理生态体系。其超越了单一系统升级的范式，强调多元主体的协同参与与共治机制。在这一阶段，政府采购不再是封闭的行政链条，而演化为一个涵盖采购人、供应商、监管部门、金融机构、社会公众等主体的数字化生态系统。通过统一的数据标准、开放接口体系，实现跨部门、跨层级的信息互联互通，并通过算法透明、公众监督与制度机制共建，实现技术、制度与社会协同治理。其最终目标是构建集人、机、制度、服务一体的智慧采购生态，依托数字化转型生成公共价值。

　　综上所述，政府采购数字化转型的三阶跃迁不仅是技术路径的演进，更是“AI+”行动愿景的指导下治理逻辑和数字生态的深度升级，从流程的可控化，到决策的智能化，再到环境体系的生态化，实质上是政府采购从单一交易工具走向完整治理体系的根本性蜕变。

　　二、政府数字化采购与政府采购数字化的区分

　　在明确政府采购数字化转型路径后，需要对“政府数字化采购”与“政府采购数字化”这两个概念进行清晰区分。政府数字化采购一词的重心在“采购”上，是以流程电子化为目标的交易工具型变革，旨在把公告、投标、评审、合同、支付等传统的纸质或人工流程转变为线上流转、自动执行的系统流程，其核心在于将采购的各环节电子化、自动化、数据化。其解决的是交易层面的效率、规范与可追溯问题，是一种交易工具、交易手段的技术升级。相较之下，政府采购数字化则是以治理为中心，是制度体系与治理逻辑的重构，其内涵远超单纯的流程电子化，其追求的是在整个采购体系中实现以数据为驱动，以制度为骨架，以治理为目标的结构性变革。更深层次地，通过治理结构重塑，使采购活动成为公共价值实现的机制载体。两个概念的重心不同，蕴含了从交易工具到治理体系的范式转移。二者的关键区别在于：其一，目标定位不同，政府数字化采购偏重于流程层面的数字化升级，政府采购数字化则偏重于治理体系的数字化构建；其二，逻辑导向不同，前者以工具智能为着力点，后者以制度智能为核心；其三，风险倾向不同，倘若仅一味追求流程数字化而忽视治理重构，则易陷入“工具强、治理弱”的结构性偏差，成为重形式、轻实质的数字化假象。在数字经济迅猛发展的新时代，政府采购的数字化转型已成为不可或缺的发展方向。其不仅不能缺位、不能落后、不可逆转，更不能失真、不能空转、不能异化。

　　在数字化转型快速推进的阶段，我国政府采购及公共资源交易平台体系建设虽取得显著进展，基本完成政府采购电子化量级覆盖，但存在深层次的制度结构性问题。这些问题既是电子化阶段的后遗症，又是向智能化、生态化跃迁必须突破的瓶颈。具体表现为：缺乏统一的顶层设计、平台基础各自为政、数据整合与应用能力弱、安全与监管机制滞后等。政府采购作为公共管理的关键组成部分，其在财政节支、宏观调控、营商环境优化、发展动能激活与风险防控中的作用日益凸显。采购数字化转型不仅关乎交易效率与市场公平，更关系到公共资源的最优配置与服务质量的提升。因此，真正的转型路径不应止步于流程电子化，还需要继续向治理结构的生态化转型升级。采购体系进入多元主体协同共治的数字生态状态需要：其一，在系统互联与数据共享层面，要求采购平台对接预算财政、税务、信用、资产管理等系统，打破业务孤岛，形成贯通全链条的治理网络；其二，在利益相关方协同层面，采购平台应成为政府、供应商、中介机构、公众等共建共治的“数字市场”，政府发布需求、供应商在线竞标、第三方提供履约评估或金融服务、社会公众通过开放数据接口即时监督。政府采购生态化的根本目标是打造一个开放、协作、数据驱动的公共采购环境，实现“采购就是服务”的平台经济新范式。

　　在数字化背景下，无论技术如何革新，其有效落地均需以制度为根基、以规则为支撑，只有当制度框架、运行机制与监管体系同步建构，技术所构成的生态空间才可能真正转化为治理能力与价值创造的系统场域。政府采购制度是现代财政制度的重要环节，学界所提出的“技术创新—制度创新”双轮驱动模式，正是政府采购数字化转型与制度建设并行推进的核心范式。在这一框架下，政府采购数字化制度建设可分为两大阶段：第一阶段是将既有制度嵌入政府采购流程，使规则与流程深度融合、制度在每一个操作环节动态生效，同时推进对传统制度结构的渐进改革；第二阶段是顺应数字经济与数字政府体制发展要求，对政府采购制度进行全面重塑。《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中提出的创新采购、信息化采购等制度载体即契合了这一制度变革的方向。此后，一系列制度议题愈加凸显，如确立创新采购制度，为数据创造交易制度的新价值；强化绩效导向，将数据嵌入“预算—采购—资产—绩效”闭环；建设全国统一大市场，在法治保障机制下推进制度统一、消除地域与所有制歧视；监督机制由过程合规迈向效果导向型监管等。制度重塑为数字化治理空间奠定了基础，也为智能化、生态化阶段的推进创造了制度与法律条件。

　　三、智能化—生态化关口：三大断点

　　目前，我国政府采购正处于发展智能化、迈向生态化的阶段，采购数据被积极纳入财政宏观调控、经济政策效果评估、收支预测与预算编制、绩效评价等公共治理领域。在此进程中，仍存在三大结构性断点，这些结构性断点正是阻碍采购行为从程序合规模式向价值导向型治理转型的内在障碍，分别对应着政府采购数字化转型的核心症状、根源隐患与可能后果。

　　1.数据断点

　　跨部门、跨层级的数据贯通依旧受阻。财政、审计、资产、信用等系统各自为政，虽可实现合规查账，但真正用于效能评估与治理优化的数据链条尚未形成，导致“看得见流程、看不清绩效”。数据断点背后反映的是数据要素未被有效整合、数据资产未被制度化利用的问题。

　　2.规则断点

　　评审、履约、绩效等制度口径缺乏统一，导致智能算法难以落地、智能化措施停留在“工具箱”层面。这意味着虽然系统具备智能组件，却缺乏能够驱动其运行的制度化规则，使得智能化不过是装置化而非治理化。这一断裂限制了技术逻辑与制度逻辑的有机融合。

　　3.责任断点

　　在平台方、采购人、供应商与第三方服务机构之间，权责边界日趋模糊，风险转嫁、责任空转现象明显。其根源在于，《政府采购法》中对于政府采购当事人的定义仅限采购人、供应商、采购代理机构等交易主体，而未将监督管理部门、评标专家、社会公众等更广泛参与方纳入当事人范畴。这意味着监控与治理环节在法律结构中难以与交易环节平权共治。《政府采购法》如此界定，是基于其调整采购交易行为的目的，而监督作为规则守护职责必须与交易主体分离，以维持治理结构的中立性和权威性。但在数字治理环境下，这种职能分割反而成为责任边界模糊、协同治理滞后的制度短板。

　　以上三大断点共同制约政府采购数字化从智能化迈向生态化的深层跃迁路径。只有破除这些断裂，才能为构建多主体协同、数据共享、规则统一、责任清晰的智慧采购生态奠定制度基础。

　　四、智能化—生态化关口：三条增量

　　为突破上述断点，必须在三个维度构建系统性增量：数据模型增量、治理流程增量与价值增量，从而推进迈向生态化治理格局。

　　1.数据模型增量

　　建设统一的跨环节数据词典与指标体系，形成贯穿“公告—合同—履约—绩效”全过程的一致主键与标准口径。通过确立统一数据结构，可以将分散存量数据整合入结构化治理框架，为智能化运作提供可量化、可追踪的基础。

　　2.治理流程增量

　　将监管模式由“事后抽查”为主转向“事前预警+事中干预”为主，在监管机制中植入智能监测机制与工作台功能。例如，通过供应商异常画像识别典型风险主体、利用围串标识别算法发现潜在串通投标、借助价格参考带模型对报价异常实施预警。值得注意的是，有效的预警与干预机制不仅依赖技术平台，更必须有制度支撑及法律授权。

　　3.价值增量

　　将采购活动纳入“预算—采购—资产—绩效—评价”的闭环体系，以“花钱买结果”模式实现公共价值创造，而不仅仅是合规执行或节支降本的绩效。根据《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》所提出的创新采购、绩效导向、服务型政府理念，可见采购制度的重塑方向是创造价值增量。由“花钱合规”向“花钱有效”转型，是制度变革的核心，通过在制度中嵌入绩效目标、创新元素、服务质量指标，可以实现政府采购对公共价值的最大化贡献。

　　这三条增量构成政府采购数字化从智能化迈向生态化的关键：数据模型是基础，治理流程是机制，价值增量是目标。以此为支撑，政府采购数字化转型才能在技术与制度交汇处，实现从工具理性向制度理性的结构性跃迁。

　　五、以公共价值为重点的数字化跃迁

　　数字化转型的成败，并非源于技术栈的先进与否，而在于能否将公共价值转化为可计算、可考核、可监督的治理增量。真正意义上的政府采购数字化，应当把每一笔交易转化为治理能力与公共信任的累积。换言之，其要在增强制度效能、重塑流程逻辑、激发市场活力之间，构建起一条从工具化操作到治理化成果的路径。为此，政府采购数字化转型必须优先坚持以下四项原则。

　　1.标准化优先于智能化

　　在实践中，若口径尚未统一、规则尚未标准化，即便部署智能化工具，也可能将制度差异放大、强化流程失范。因此，必须在智能化之前确立统一标准与制度基础。唯有构建治理可识别、规则可检验、口径可量化的制度层面，智能化工具才可在统一体制内真正发挥其效能。

　　2.数据要素必须纳入制度设计

　　数据确权、数据共享、隐私保护与安全治理应当同步推进。通过要素统一、分级开放与用途限定，构建数据作为制度结构内嵌式资源的机制。具体而言，应明确数据资产的归属与管理主体，确立数据共享接口与责任链条，并在制度设计中设定数据使用边界、访问路径与安全防线。唯有如此，数据方能从分散的资源碎片转化为制度化可控、治理化可用的公共资产，并为政府采购数字化转型提供可靠的要素支撑。

　　3.算法治理必须同步建设

　　智能系统的部署不应仅停留在算法模型的技术实现层面，而必须同步构建制度治理机制，包括算法的可解释性设计、全流程的审计日志记录、明确的人工复核阈值机制及清晰的责任矩阵。唯有如此，才能有效防范算法黑箱、算法利维坦等算法治理风险。换言之，算法即公共权力的一部分，其运作不仅是技术问题，更是制度设计和治理机制的问题。

　　4.以用户为中心

　　采购人、供应商、监管者的关键任务流应被设计为少步骤、强提示、自动校验的黄金路径，既提升运营效率，也增强参与者体验与制度信任。

　　政府采购数字化不仅是技术重构，更是制度革命与治理升级的核心命题。从学术研究到政策实践，各国经验均表明，成功的政府采购数字化转型离不开技术、制度与人的协同作用。政府采购数字化转型的最终目的，并非构建更多的技术平台，而是构建一个数据驱动、规则统一、责任清晰的现代财政生态治理体系。在未来的政府采购数字化的演进过程中，应当将公共价值视为衡量转型成败的根本标尺，而不仅停留在程序效率、成本节约或合规执行层面。唯有将采购行为置于服务社会、增进公共信任、激发市场活力的价值框架内，数字化平台、智能监控、数据治理才真正具备治理意义。换言之，政府采购数字化的终极目的，是通过制度、技术、主体协同，构建一个以公共价值为导向的现代财政生态治理体系，使每一笔采购不仅符合法规流程，更成为制度诚信、资源最优、服务质效提升的具体体现。展望未来，随着新兴技术持续赋能政府采购领域，政府采购数字化转型将从智能化的稳固演进走向生态化的治理体系完善，既要深化智能化应用所带来的效率与风险治理能力，又将迈向机制协同、数据共治和多主体互动的采购生态系统，从而实现技术、制度、服务协同跃迁。

　　本文作者卢佳丽系清华大学公共管理学院。文章发表于《中国政府采购》杂志2026年第3期。

政府采购的数字化转型：从交易工具到治理体系

相关文章

采购头条

政采动态

购买服务