PPP模式的演进历程

2014年11月05日 14:51 来源:中国政府采购供应商网打印

  中国式PPP的三个发展阶段不论是从时间维度,还是从发展思路来看,PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。

  1995年至2003年--"摸着石头过河"的阶段

  这一阶段,PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国,与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始,在国家计委的主导之下,广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。

  2002年,北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触,而且未竟全功,但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。

  尽管如此,以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念,从前述项目启动伊始,即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态,也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上,国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否,也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮,在几个相关部委的几份相关文件出台之后,基本归于平息。

  值得肯定的是,在该阶段后期,建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式,合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中,项目相关各方,包括中介咨询机构,对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试,形成了相对成熟的项目结构及协议文本,为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。

  2004年至2013年--"黑猫白猫"的阶段

  2004年,建设部一马当先,颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(下称"126号令"),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此,中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征,我们称之为"黑猫白猫"的阶段。

  这一阶段,计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方,包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门,以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫,只要能够顺利捕获"社会资本"这只精灵鼠,似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本,但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间,前者甩包袱,后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核,反而失去了自己应有的位置。也正因如此,中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复,大量低价或非理性竞标,乃至于国(资)进民(资)退的现象层出不穷。

  从现实角度出发,考虑到中国地方政府的施政偏好,以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求,发生上述情况还是可以理解的。无非是"黑猫白猫"的理念在PPP领域内的现实反映,亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计,一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面,中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向,把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何,则常常不是现任政府主管部门,甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下,即便有外部的财务及法律顾问参与其中,他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的,大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日,各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况,并以前者居多。

  另一方面,"黑猫白猫"阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验,经过复制与改良,被用于更加综合、开放和复杂的项目系统,而不再限于一个独立的运作单元,项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践,反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型,政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

  2014年开始--规范化阶段

  作为中共十八大确定的落实"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"改革举措的第一责任人,中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。

  2014年3月,财政部副部长王保安在政府和社会资本合作(PPP)培训班上发表讲话,对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述,并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发,国家发改委也在今年5月份一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业,且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的,莫过于特许经营立法工作的重新启动。

  据悉,《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》已由国家发改委法规司制订完成,并已发业内广泛征求修改意见。至此,PPP模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。我们将今年及其以后的若干年称作中国式PPP的规范化发展阶段,与其说是基于现状的一个预测与展望,不如说是对PPP模式的最新倡导者做好顶层设计,补上重要一课的期待。



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