美国一起因政府原因暂停工程的案例引发的思考

2016年12月02日 09:09 来源:中国政府采购报打印

   ■ 焦洪宝

  采购人作为政府采购合同当事人的同时,兼有行使公共管理职能的职责,在采购合同履行过程中,可能会因采购人的职责所在,出现其需基于公共利益的需要而单方变更、撤销合同的情况,这种单方权益通常被称为采购人的行政优益权。这一权益如何适用?我们可以透过美国的一个案例,来分析在因政府原因导致工程暂停而使承包商遭受损失的情况下,美国法院是如何认定采购人责任的。这就是美国联邦索赔法院审理的路易劳斯特父子公司诉美国政府一案。

  项目情况

  本案是因道路工程建设项目的政府采购合同履行而引发的纠纷。1989年春,美国林务局决定在明尼苏达北部重建和铺设一条进入湖边泛舟区域的道路,该项目被称为驼鹿湖路改造和铺设项目。林务局于1989年8月22日发布采购公告,1989年9月29日,向从事建筑道路施工的路易劳斯特父子公司授予了编号为50-63A9-9-4的政府采购合同。这一合同在后来因有居民基于环境保护考虑的投诉而影响了履行,致使承包商将采购人诉上法院索赔40余万美元。

  项目为4段道路,分为重建3.4英里道路的1个基本工程段和3个可选工程段。施工合同包含《美国联邦采购条例》所要求规定的“工作中止条款”:“1.采购合约经理可以基于政府利益,以书面形式要求承包商对本合同项下的全部或部分工作中止、搁置或中断,期限以其认为适当为准。2.如果合同全部或部分内容被中止、搁置或中断了一段不合理的时间,是由于负责本合同行政管理的采购合约经理的行为或合约经理在本合同确定的时限的不作为造成的,应调整合同以偿付因不合理的中止、搁置或中断而增加的履约成本(不含利润),并相应地以书面形式修改采购合同。但如果合同的中止、搁置及中断是由于其他原因,包括供应商的过错或过失,或本合同其他条款已经规定了如何进行公平的调整或排除了这种调整,则不得依据此条进行调整。3.在下列情况下依据此条的索赔不能成立,包括(1)在供应商书面通知采购合约经理要求其作出该行为或未作出该行为之前的20天以前发生的费用(此条不适用于搁置的命令造成的索赔);(2)除非包含索赔数额的书面索赔主张是在中止、搁置或中断之后立即提出,不能晚于采购合同的最后付款日期。”1989年10月19日,林务局签发开工令,要求进行基本工程段和第2可选工程段施工,并于1989年11月2日通知第1和第3可选工程段开工。

  就施工进度问题,原告称,其曾在1989年10月19日召开的预备工作会议上同林务局会面,被提请注意及时完成项目,并被警告如不能及时完工可能导致对其评价降低,此警告后来以书面形式确认。1989年10月25日,原告提交了工程进度计划,将道路工程清理、挖掘、大跨度管、基坑等工作安排在1989年10月和11月,其余工作将在1990年5月1日前后视天气及土地状况开始。原告称,他们于1989年10月23日施工,且在投标和计划此工程时充分考虑到几乎所有的开挖、爆破和基础工作要在1989至1990年深秋和早冬完成,这对以合理成本完成这个项目是必需的,因为这个时节的交通费用低且工作环境较理想。

  因处理环保投诉而暂停施工的情况

  按照美国《国家环境政策法》有关项目环境影响评价制度的规定,涉案类似项目的启动要求联邦机构准备一份环境评估文件,简要提供充分证据并分析项目是否需要编制环境影响报告,或阐明项目不会对人类环境构成重大影响从而无需编制环境影响报告。法律要求联邦机构努力吸引公众参与环境影响评价程序,向公众开放举行有关的听证、公众会议,向有兴趣或受影响的个人或组织提供环境文件。基于此,美国林务局设置了相关程序,保障利益相关的个人或组织能获得对一项预期行动的评价文件,并明确利益相关的个人或组织有权要求林务局停止实施某项工作或行动。同时规定,在收到第一层次的投诉后不超过20天的时间内,林务审查官有权接受任何有关或可能受影响的个人或组织在投诉中提出的停止项目的请求。

  选定工程方案的地区护林员贝克认为该项目“不构成影响人类生存环境质量的重大联邦行动。”但家住驼鹿湖边的萨默斯博士和其夫人于1989年6月12日投诉反对该项目。就该次投诉,林务局认为萨默斯未要求停止项目,但原告认为该投诉信已明确要求停止项目。林务审查官1989年7月27日驳回其投诉后,萨默斯在1989年8月5日向地区林务官提出了第二层次投诉,并在涉案采购合同授予后致信林务局,表明其注意到之前投诉的项目订立了采购合同。地区林务官1989年10月26日回信解释称,该项目继续推进是因为萨默斯虽然提出了投诉,但未要求停止项目。萨默斯反对称他们当然不希望实施重建。1989年11月2日,萨默斯与林务局达成调解撤回投诉,林务局同意暂停部分项目施工,直到“对驼鹿湖道路重建项目的特定区域适时进行环境影响评估”。当日,采购合约经理签发了部分工程暂停令,涉及到4个项目段中的2个。

  此后,林务局向超过60个个人和组织发送了征询意见函,并举行了公众会议。1990年2月21日,贝克签署新决定,结论仍为该项目不构成重大联邦行动。萨默斯再次提出第一层次投诉,审查官在1990年4月11日收到贝克提交的决议文件和记录文件,尽管审查官有权在收到投诉后100天内作出决定,但是,1990年4月16日,即收到投诉后的28天和收到贝克记录的5天后,审查官即给出了维持原结果的决定。萨默斯继续向地区林务官投诉,地区林务官在5月29日签发决定称,“在重新审查投诉记录之后,我决定维持林务审查官在4月16日对重建驼鹿湖道路工程的决定。”萨默斯又向林务局局长投诉,但《美国联邦法规》第36章第217条第7款第(e)(3)项规定:“地区林务官对第二层次投诉作出的决定构成美国农业部对投诉的最终行政决定,该决定不受这一系统更高层次官员的审查。”即萨默斯已经用尽了行政救济程序。因此,尽管萨默斯投诉了地区林务官的决定,采购合约经理仍于1990年5月31签发了复工令,并于次日生效。

  承包商的损失及为解决纠纷做出的努力

  原告称其没有参与也从不知道林务局和萨默斯的谈判,并称1989年11月2日收到部分工程暂停令时已经调动了设备到施工地点,准备组织施工。林务局没有指示何时会恢复施工,故设备只好留在工地闲置至1989年12月的第一周。原告还称工人持续空闲,不能重新调遣他们去参加另外的项目,停工持续了7个月。被告则认为,原告本来就计划该项目在1989年11月30日至1990年5月1日期间停工,因为明尼苏达北部的冬天天气恶劣。这样,停工最多是使劳斯特在部分工程上不能施工持续大约8周,即1989年11月2日至30日,1990年5月1日至31日。

  合约经理记录显示,承包商于1990年7月2日左右复工后持续施工。原告称,他们于1990年夏天和秋天实施工程时,是在一种与投标时所预见状况完全不同的最繁忙的旅游季完成工作的,导致成本大幅增加,且在林务局下达停工令期间,设备在工地上闲置。原告自1989年11月27日开始与被告协商索赔,到1994年6月20日提出了总额为$404,751.90元的索赔,包括$139,443.29停工造成的机器闲置索赔和因改变工作性质而产生的$265,308.61索赔。合约经理驳回了全部索赔,认为“设备闲置损失只有在承包商能够证明这些设备本来将会在另一合同项下使用,而被合理地、有必要地放在一边,等待在被推迟或暂停的合同使用时产生。如果承包商没有其他工作需要使用设备,就不能因为暂停而期望获得收益损害赔偿,因其并没有损失”。并认为1990年6月1日复工令签发后,他专门问过原告,是计划立即复工还是在夏季之后的旅游交通数量下降后的秋季再复工,原告表示这两个时间都可以。是原告自己决定在夏天施工,因此任何因生产效率的损失而造成的成本增加都应由其自行承担。

  原告于1995年3月13日向法院起诉要求赔偿$404,751.90元,另加利息和合理费用及律师费。原告称暂停工作不是因为原告造成的,暂停工作时间不合理地持续了那久,直接且必然地导致为完成采购合同而额外增加了费用。原告认为,依据合同的中止条款,被告应支付因暂停命令所导致的必然增加的费用。被告答辩称,按照中止工作条款,林务局部分停止工作的时间是合理的,是为了执行必要的行政程序以回复萨默斯的环境问题抗议。

  法院判决及启示

  法院认为,原告、被告双方都恰当地引用了1967年约翰逊父子公司诉美国案。为实现在工作中止条款下的索赔,原告需证明:1.合同履行被延迟;2.政府直接导致该延迟;3延迟的时间超过合理长度;4.延迟导致原告增加额外的费用或产生损失。就本案而言,承包商有义务举证被告在事实上造成延迟,延迟对工程造成负面影响,使原告有权获得公平的补偿。被告认为原告未能证明停工令持续时间不合理。首先,林务局及时处理环境投诉,不但满足了每个环节规定的时限,在很多环节还提前完成。例如审查官在审查护林员决定时,按照规定有100天的时间,但其只用了28天。其次,合约经理在萨默斯投诉程序用尽时立即签发了复工令。另外,停工仅涉及4个项目段中的2个,并且主要是在原告计划停工期间。停工令也没有影响合同工期,实际完工比预定早了近4个月。因此,法院认可被告的答辩。就原告提出的林务局或许应告知其萨默斯抗议情况的问题,法院认为,处理环境抗议程序的法律发布在《联邦公报》上并在1989年生效。最高法院认为,每个人都应被认为知晓联邦法律,国会将条例和规章放在《联邦公报》上,应被视为已就其内容作了法律上的通知。最高法院也曾提及,《联邦公报》上公布的规章和条例是对全世界的通知。故此,可认为在投标时原告已被告知可能会有居民反对该项目。

  最终,法院认定,原告无权获得赔偿。尽管如此,也不能认为原告的索赔是轻率的,因为原告的确会由衷地认为自己受到了政府的伤害。然而,适用于政府采购合同的规则与那些适用于私合同的规则有所不同,正如法兰克福特大法官建议的,在1920年一份判决中出现并经常被引用的“同政府打交道,人们要钉是钉,铆是铆”的谚语,其反映的不是冷酷的见解,而仅仅表达了所有法院有义务遵守国会所界定的要求国库承担费用的条件。

  从该案中可知,美国法院倾向于认可政府采购合同中作为行政机关一方的合同当事人的行政优益权。政府在合同履行中因处理与公共利益相关的事务造成其单方调整合同的履行,乃至单方变更、撤销合同,都可能被认为是合理的。但正如在本案中被告需严格按照规定程序做好环保抗议处理工作一样,采购人一方合理行为的界限,仍是有关法律法规的规定。

  (作者单位:天津外国语大学涉外法政学院)



© 1999- 中华人民共和国财政部版权所有 | 联系我们 | 意见反馈 | ICP10046031-10