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沈德能:清单制提高进口产品采购效率

2014年12月30日 11:02 来源:中国政府采购网打印

《政府采购法》第十条规定,政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但法律同时规定了三种例外情形,也就是说,在一定条件下,也可以采购进口产品。

那么,进口产品的认定标准是什么?以前推行的逐项审批制度有哪些优缺点?近年来,一些地方推出政府采购进口产品清单制、目录制,从创新监管的角度看优点有哪些?清单制、目录制能否代替逐项审批?政府采购法律专家沈德能就这些问题发表了见解。

不能用“国境”线认定进口产品

问:进口产品认定是实践中困扰从业人员的一大难题之一,并因此多次引发质疑和投诉。请您结合相关政策制度,分享进口产品的认定标准是什么,有哪些需要特别注意的问题。

    沈德能:目前进口产品的认定标准以“关境”为线,关境外的产品是进口产品。这是援用的海关标准,“关境”与“国境”是两个不同的概念,由此会造成某些外国企业的产品也可能不被认定为进口产品。

把握“关境”线就能分清进口产品和非进口产品的区别,实务操作中不能用“国境”线来认定进口产品。需要特别注意的是,香港、澳门和台湾金马等单独“关境”地区虽然属于“国境”内,但不属于“关境”内。在涉及来自香港、澳门和台湾地区的产品时,评标委员会、评审小组、项目负责人等必须警惕,根据相关规定如果具体项目不允许采购进口产品,供应商以来自香港、澳门和台湾地区的产品参加竞争,应认定其产品不符合要求,不实质性响应采购需求,作无效处理。

逐项审批制度存在三大弊端

问:众所周知,政府采购进口产品应当实行公示、审批制度。但在深化改革、简政放权的背景下,逐项审批制度所反映出的效率问题较为突出。请您分析进口产品逐项审批制度有哪些优缺点。

沈德能:政府采购进口产品单个项目论证制度存在很多弊端:一是相同产品重复论证重复审批,浪费资源,降低效率;二是论证走过场,采购人控制或架空论证过程和结果;三是相同产品在不同地方可能有不同的论证和审批结果,影响政府采购的公信力。

进口产品采购必须进行审核,这是政府采购的重要管理制度之一。财政部先后以《政府采购进口产品管理办法》和《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》两个文件确定审核制度和操作要求。

但在实际操作过程中,由于有关规定细则没有出台,导致个别采购人事实上已经架空该制度,具体表现在四个方面。

首先,《政府采购进口产品管理办法》第八条第三款规定采购人需要提供“进口产品所属行业的设区市、自治州以上主管部门出具的《政府采购进口产品所属行业主管部门意见》”,但没有文件规定“所属行业主管部门”具体是哪个部门,比如电子产品的行业主管部门、机电产品的行业主管部门等,无法界定“行业主管部门”的具体指向。

同时,采购人因为是行政机关和事业单位,自然会认为行政主管部门就是行业主管部门,或者自己的行政管理上级就是行业主管部门。因此实际操作中,采购人和行业主管部门就是一家或行业主管部门就是采购人的行政管理上级部门。

财政部门在审核时发现这样的问题,如果认为采购人不能和行业主管部门是一家,那么采购人就会反问:“我的行业主管部门又是哪个部门?请给出明确答复!”财政部门无法解决采购人和行业主部门是一家的问题,审核时可能就会走过场。

其次,参与论证进口产品的技术专家往往是采购人下属或由其管理的单位人员,导致采购人无形中已经控制了技术专家。《政府采购进口产品管理办法》第十二条规定本办法所称专家组应当由五人以上的单数组成,其中,必须包括一名法律专家,产品技术专家应当为非本单位并熟悉该产品的专家。财政部办公厅《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》要求专家应与采购人或者代理机构没有经济或者行政隶属等关系。

现实中的矛盾是:进口产品很少是通用的,多数是某些行业专用的产品,在一定范围内熟悉需要进口产品的技术专家,往往就是长期接触或者使用该产品的相关技术人员,能接触或者使用的人员往往就是采购人下属或者由其管理的单位人员。

如果财政部门坚持对技术专家进行身份限制,很多情况下将无法开展论证,于是让采购人无形中控制了技术专家。同时,这两个文件没有规定技术专家应该采取回避制度,没有在法律责任中规定论证结论无效,也没有规定对采购人或者代理机构的处罚,只是提出“专家出具不实论证意见的,按照有关法律规定追究法律责任”这个不是关于专家组成违规的法律责任。

再次,根据《政府采购进口产品管理办法》的规定,论证专家可以不从政府采购评审专家库中抽取,当然也就不适用关于政府采购评审专家的一系列管理规定和制度,实际上截止目前对于政府采购论证专家也没有管理制度。

最后,由于没有具体的论证程序规定,专家不知道如何论证,往往论证走过场,专家签字拿钱就完事。有些采购人和代理机构甚至把《政府采购进口产品专家论证意见》事先已经打印出来,没有提供需采购进口产品的说明材料,也没有采购人代表在场说明情况,让专家无从论证,最终只能签字了事。

清单制为主逐项审批作补充

问:一些推行政府采购进口产品清单制、目录制,从创新监管的角度出发,优点有哪些?需要规避哪些潜在风险?从长远发展来看,清单制、目录制能否代替逐项审批?

沈德能:推行政府采购进口产品清单或目录制,是管理进口产品的创新性制度,对于规范进口产品采购和提高采购效率无疑有重要作用。清单制、目录制克服了单一项目论证审批的弊端,从规范管理和提高效率的角度看效果应该很好,但仍然需要保留单个项目采购进口产品的论证审批制度作为补充。

具体说,采购鼓励类进口产品(见国家发展和改革委员会、财政部、商务部《关于发布鼓励进口技术和产品目录的通知》)无需再论证审批,采购清单、目录外的限制类进口产品则仍然需要每个项目论证审批。因此,清单制、目录制目前不能完全代替逐项审批。

《政府采购法》规定可以采购进口产品的三种情形是全国通行的,其执行标准也应该全国一致,不因地方和项目差异而有所不同。因此,全国性的进口产品采购清单或目录制管理是应当也是必须推开的。

当然,清单或目录制管理的缺点是无法及时更新,难以满足采购人采购清单或目录外产品的需求,仍然需要保留单个项目采购进口产品论证审批制度作为补充。(作者:张斌伟)

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