——两阶段招标方式与最佳价值中标法分析

   两阶段招标方式

　　联合国国际贸易法律委员会2003年7月通过的《私人融资基础设施项目示范立法条文》示范条款第10条建议，政府采购社会资本合作伙伴可以采取“两阶段招标”的方式，选择最佳的社会资本合作伙伴。两阶段招标适用于如下情况：当政府部门不能在招标文件中以某种方式描述出项目的详细说明，如项目的具体特征、履行的具体要求、融资的具体安排、合同的具体条款等，或者政府部门的描述不够详细、不够精确，以至于投标人不能根据该招标文件作出最终投标，则政府部门应该采取两阶段招标的方式。

　　顾名思义，两阶段招标方式包括两个阶段：第一阶段是技术投标，第二阶段是商务投标。在第一阶段，政府部门通过公开招标或邀请招标的方式，在招标文件中，要求所有投标人就项目的详细说明、履行的具体要求、融资的具体安排、合同的具体条款等内容向政府部门投标；政府部门组成评标委员会，与各投标人讨论招标文件、投标文件及相关资料中涉及的问题。这个过程其实是政府部门请求社会资本投标人帮助制定符合其要求的招标文件的过程。政府部门欲实施PPP项目，但是由于自身在专业知识、技术能力、人力资源等方面的不足，不能提出符合其要求的招标文件，所以通过两阶段招标的方式，在第一阶段，采取技术招标，招标在该PPP项目建设方面有实力的社会资本，利用他们的专业知识与技术能力，综合各个投标人提出的技术方案，最终制定出包含PPP项目各项任务详细说明的招标文件。

　　在第二阶段，政府部门向参加第一阶段投标的所有投标人发布通过第一阶段制定的招标文件，各投标人根据该招标文件，提出包含PPP项目的具体特征、履行安排、融资安排、具体合同条款等内容的最终投标文件，政府部门组成评标委员会对各投标人的最终投标进行评比，确定最佳的社会资本合作伙伴。第二阶段的招标类似于只有一阶段的招标的全过程。由于技术问题已在第一阶段解决了，第二阶段往往涉及投标人对项目的报价问题，因此第二阶段被称为商务投标。但是，在PPP项目的招投标中，报价虽然是重要因素，却不是决定性因素，第二阶段不仅仅考察项目的报价问题，而是综合考察各投标人整体的PPP执行方案，因为PPP项目涉及项目的融资、设计、建设、运营、维护和管理等多个环节，各投标人如何制定PPP项目各个环节的具体安排和合同的具体条款，是政府部门最关心的问题。

　　最佳价值中标法

　　通过两阶段招标方式采购社会资本合作伙伴时，应采用最佳价值中标法（又称最经济有利中标法）来确定中标人，而不是最低价中标法。对于选择社会资本合作伙伴来说，最低价中标法并非最好的评标办法，在长期的合作关系中，一个合作伙伴的最佳价值是至关重要的。

　　当政府部门为了开展设计-建造项目或设计-建造-运营等项目而选择社会资本合作伙伴时，政府部门希望社会资本合作伙伴能够创造性地满足项目需求，因而鼓励使用最佳价值中标法。这是因为，对一个项目来说，构成“价值”的因素包括但不限于项目设计、项目交付时间安排、创新性、专业人士、项目融资等。最佳价值中标法就是综合PPP项目的所有价值因素，以此作为评判标准，对所有投标人的项目方案的各项价值因素进行综合评比，选择综合价值因素最佳的投标人作为社会资本合作伙伴的方法。

　　当政府部门决定采用PPP模式为公众提供基础设施或公共服务时，下一步就是找到合适的社会资本合作伙伴。在作出决定时，政府部门必须将获取最佳价值贯穿于采购的全过程，而不是仅仅追求最低价格。为创造竞争性的公平的采购环境，政府部门应将“最佳价值”适用于采购程序的各个阶段，包括资格预审、评标等。

　　欧盟2014年公共采购指令第67条和欧盟2014年公用事业采购指令第82条都着重强调了最经济有利中标法，废除了欧盟2004年公共采购指令中规定的最低价中标法。欧盟2014年采购指令规定，在不损害国家法律、法规或行政规章对公共产品或服务的价格及报酬的规定的情况下，公共部门应将采购合同授予最经济有利的投标人。

　　从政府部门的角度来看，最经济有利中标法总体上来说应以价格和成本为基础，使用成本有效性的方法，例如项目的全生命周期成本分析，对与合同标的密切相关的质量、环境、社会等方面的标准进行性价比评估。最经济有利的具体评判标准应与PPP合同标的密切相连，这些具体标准有：质量标准，包括技术优势、美学特性、功能特性、可获取性、适用于所有用户的设计、社会特性、环境特性、创新性及交易条件；组织标准，即委任履行合同的工作人员的资质和经验，因为工作人员的资质和经验对合同的履行具有重要影响；售后服务和技术援助标准，含供应期日、供应程序、供应期间或完成期间在内的供应条件，供应担保方面的承诺。

　　虽然欧盟指令中规定的最经济有利中标法与最佳价值中标法名称不同，但从本质上来看，二者均要求综合考察投标方案中PPP项目实施和PPP合同安排的各个因素的价值，从中选出综合价值因素最优的、最经济有利的投标人作为社会资本合作伙伴。

　　我国《政府采购法实施条例》第三十四条规定，综合评分法为“投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法”。从相关法律法规对综合评分法的界定来看，综合评分法本质上与最佳价值中标法是一致的，即对投标人提供方案的各项指标进行综合评判，从中选出综合评分最高的，也即具有最佳价值或最经济有利的中标人。但是，在具体评标标准的细节上应注重与PPP合同标的密切相连。

　　（张春玲 何红锋 南开大学法学院）