落实政府采购政策功能要求、发挥政府采购的宏观调控政策功能和市场导向作用，是深化、创新我国政府采购制度的重点，也是财政部2006年政府采购工作要点。中共中央、国务院发布的《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》（下称《决定》），再一次要求我们充分发挥政府采购功能，大力推进我国自主创新，而现实中仍有不少同志，对此缺乏清醒、完整的认识，为此本文就此发表一些浅见。
一、发挥政府采购功能推进自主创新的必要性
1、现实的需要。一方面是提高我国核心竞争力现实的需要。凡是有知识的国民都知道，在当今世界上，我国的核心竞争力还不够强。而一个国家要想具有核心竞争力就必须有自主知识产权，必须大力推进本国的自主创新。这无论是从国际自由贸易还是从受其影响的国内市场来看，。一个国家的核心竞争力都不可能靠自发的市场形成，而必须有政府的参与、引导甚至在某些领域里的主导作用。我国目前正处于经济转型时期，市场并不能解决所有的发展问题，特别是核心竞争力问题，必须侬靠政府利用公共政策手段，如利用政府采购、区域发展、环保、能源、科技、企业发展等公共政策手段来解决，而这些政府公共政策手段中，政府采购功能政策手段又处于第一位，即通过政府采购支持自主创新的方式来实现其他的政府公共政策。如支持有自主创新的中小企业，采购有自主知识产权的环保产品等等。这也是现代经济发展的必然选择，因此，运用政府采购推动企业自主创新，不仅符合我国转变经济增长方式的现实，更是符合提高我国核心竞争力的现实。另一方面，发挥政府采购功能推进自主创新，也是实施我国第十一个五年发展规划现实的需要。最近，发布的国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2010年）》（下称《纲要》），明确指出要制定《中华人民共和国政府采购法实施细则》，以鼓励和保护自主创新，而且还明确提出对企业采购国产高新技术设备，提供政策支持，建立政府采购自主创新协调机制等具体办法，来促使政府采购发挥政策功能推进自主创新目标任务的实现。由此可见，充分发挥政府采购功能，大力推进我国自主创新，在今年这个“十一五”规划实施的开局之年，是何等的重要。
2、政府采购自身发展的需要。从政府采购自身发展的历史看，无论在哪个国家，初始阶段的政府采购都体现在如何解决财政资金紧张，改革财政支出管理，提高财政资金使用效益、防治腐败上，而随着时间的推移，随着财政状况和政府工作目标的变化，人们发现政府采购有两大功能：经济有效性和政策工具性。若政府采购继续保持在如何提高财政资金使用效益、防治腐败的发展阶段上，政府采购就会过多地强调经济有效性，忽视政策工具性，就会停滞不前，制约其自身的发展。于是，各国都在为促进政府采购自身发展，积极探索和研究如何发挥政府采购的政策工具性功能的途径和手段。现在，党中央、国务院将政府采购与我国目前的中心工作联系起来，将政府采购与促进整个国民经济增长方式的转变联系起来。这正是大力发展和创新我国政府采购制度的大好时机，也是国家赋予政府采购的重大历史使命，因此，所有的政府采购人都不应该还沉浸于过去的节约资金、预防腐败的功能上，而是要把如何发挥支持自主创新的积极功能，作为当前发展政府采购制度的重要工作来做。
3、借鉴国外先进经验的需要。实施扶持自主创新的政府采购政策，利用政府采购政策推进技术创新，产品创新和产业结构升级，是发达国家的普遍做法。他们就是利用政府采购扶持和推动自主创新来加速本国强大的。例如，早在上世纪30年代，美国政府就相继制定了《美国产品法》、《联邦采购法》等，其中专门制定了针对创新技术和产品进行采购的内容，从而使美国的高新技术发展走在世界的前头。许多国家的经验也证明，国家政策唯有把拥有技术创新能力和实力的企业作为扶持重点，才能使国产品牌获得持续的发展空间和后续动力，最终带动产业经济的兴起。日本、德国等许多国家的企业品牌发展无不如此。所有这些，为我们实行政府采购推进本国自主创新提供了宝贵的经验。（
二、发挥政府采购功能推进自主创新的可行性
1、《政府采购法》为发挥政府采购功能，推进我国自主创新提供了法律基础。这可从三个方面看：第一，《政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族，促进中小企业发展等”。显而见之，发挥政府采购功能，推进我国自主创新，这正是政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标的具体体现；第二，《政府采购法》第四十五条规定：“国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款”。显然，这一条又为我们制定将支持自主创新产品，作为任何一份政府采购合同必备条款的规定，提供了法律依据；第三，《政府采购法》第五十条规定：政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止、或者终止合同。这说明，如果将支持自主创新解释为涉及国家利益，有关部门就完全可以依照《政府采购法》的这一条规定，对损害国家利益仍在履行政府采购合同的项目，有权作出终止合同的决定。
2、发挥政府采购功能，推进我国自主创新已基本形成政策性措施体系。根据《决定》和《纲要》，共有七项主要政策性措施：
⑴、对国内企业自主创新产品实行首购制度。就是政府对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术产品，实施首购政策。由于企业新技术开发投资成本较高，技术应用又有市场风险，依靠普通的商业性市场是难以克服投资需求和市场商业性销售风险的。例如。有些企业投资开发的高科技产品，在普通商业市场上不能找到需求，这样企业不但不能收回投资，甚至可能难以为继。在这种情形下，政府就应当根据支持自主创新的政策，通过政府采购进行首购，使企业不但可以克服商业销售风险，而且还可以帮助社会消费者对新产品的认可和接受。社会消费者对新产品的普遍接受，又可以成为产品更新换代和结构调整的新动力。这就是政府采购对企业自主技术开发的认可性支持。
⑵、对国内企业自主创新产品实行订购制度。就是政府对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术产品实施订购政策。这种政策是使企业根据政府需求，进行研究和开发具有自主知识产权的重要高新技术产品，是加速我国高新技术产业化的一条重要措施，它是政府对企业进行技术创新和产业化的引导性政策手段。政府对新技术产品的订购，还可以克服企业进行新技术开发的盲目性，因此，它是一种主动性的促进措施，与被动性的首购制度一起构成了对企业自主创新开发产品的全面支持和促进。在理解上应注意两点。一点是订购的原则必须十分明确，包括明确的创新概念、创新标准和创新认定程序及责任；另一点是遵循先有创新成果然后采购的原则，并且订购的对象是通过竞争的方式获得的。
⑶、对企业采购国产高新技术设备提供政策支持。就是通过政府采购鼓励和督促希望成为供应商的企业，必须采购或使用国产高新技术设备。例如，在选择向政府提供会议服务的钣店企业时，就可以将它是否使用国产高新技术设备作为服务设施，作为中标成交的标准之一。这是通过政府采购推动商业企业普遍采购和使用国产高新技术设备的一条重要政策措施。
⑷、实行自主创新产品和高新技术优先采购。在实际操作中，“优先”包括两方面的含义：一是政府采购过程中，在功能要求相同的情况下，凡是属于自主创新产品或高新技术的，特别是有自主知识产权的，要实行政府优先采购；二是当参与政府采购市场的产品都具有自主创新成份时，优先采购自主创新成份含量高的产品与技术。
⑸、对企业自主创新产品和高新技术实行优惠采购。就是对自主创新和拥有自主知识产权的产品与技术，政府以高于同类不具有自主创新和拥有自主知识产权的产品与技术的价格采购。价格优惠标准可以实行全国统一规定，也可以具体情况具体规定，或者分别规定最低和最高优惠限额。通过适度的价格优惠；既可以促进自主创新产品和高新技术的销售，又可以使企业通过价格优惠而多得的收益，来加速技术开发，同时还能鼓励吏多的供应商为获得订单在政府采购市场上展开竞争。
⑹、实行限制或唯一性政府采购。这一政策措施包括两方面内容。一方面是指政府采购可以通过对重大建设工程项目采购中使用的建筑材料，建筑技术等提出购买国家高新技术目录中所规定的自主创新产品与技术的要求，从而使政府采购激励自主创新的功能在重大建设项目中发挥重要作用。另一方面是指对一些特殊的产品和服务，如涉及军事机密和国家安全的产品和服务，或者对国民经济、对某个行业发展等具有决定性影响作用的工程和产品，只要是自主创新、拥有自主知识产权的，政府就实行唯一性采购。如采购特殊性用途的建筑工程、计算机蕊片、软件产品和服务。
⑺、建立政府采购自主创新产品协调机制。由于我国幅圆广阔，有三十一个省、直辖市、自治区，各自在执行或制定公共政策方面还有差别，特别是各个采购主体之间，分散采购与集中采购之间，各省政府采购目录及其采购限额之间的裁量和原则，都还有不同。这就需要我们尽快建立政府采购自主创新产品协调机制，来克服和解决各省、各行业、各地区之间推进政府采购支持自主创新产品中遇到的问题与矛盾；协调和促进政府采购支持自主创新政策的实施。
3、我国在发挥政府采购功能，推进自主创新方面已有实践基础。最突出的表现有二：一是前年财政部、国家发改委印发《节能产品政府采购实施意见》（财库［2004］185号文件）以来，全国各地都开展了政府采购支持节能产品开发和采购的实践，而节能产品与技术就属于自主创新产品与技术体系中的一个分支；二是前一段时期，财政部、国家发改委、信息产业部联合制定并下发的《无线局域网产品政府采购实施意见》，再一次将政府采购支持自主创新的实践引向新的领域，因为无线局域网产品是自主创新产品中更为具体的一个分支，并且该文件的出台，显示了政府采购政策功能的推进措施更加具体、政府采购政策功能的激励措施更具强度，政府采购政策功能的应用措施更加广泛，政府采购政策功能的保障措施更加“硬化”。
三、当前应采取的对策措施
1、加强法制建设。首先，尽快制定和出台《中华人民共和国政府采购法实施细则》（下称《实施细则》），要根据《决定》和《纲要》的要求，将鼓励和保护自主创新的内容，作为《实施细则》的核心内容，同时要将上文中所述的七项政策性措施，较为具体的列入其中，且有明显的可操作性。其次，完善现有政府采购方面的法律、法规。着重先完善《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》，使其规定适应鼓励和保护我国自主创新的需要。例如，《政府采购法》，第二十二条就要完善。该条规定，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者岐视待遇。完善的方面就是在这一条中应该明确规定，对有自主创新产品的企业实行优惠待遇，不属于差别待遇、岐视待遇，是合理的条件。再如，《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》的第四章中，关于评标方法、评标标准的一些规定，也应该进行完善，使属于自主创新方面的最新产品与技术不受最低价格等的限制。再次，加强地方政府采购法规建设。各地都要结合实际，尽快制定出本地区的《政府采购支持企业自主创新的实施办法》，使本地区发挥政府采购功能，推进自主创新的工作能跟上全国的步伐，并且力求靠前。
2、改革政府采购范围规定。现行政府采购范围规定越来越不适应支持我国自主创新形势的需要。一是现行政府采购范围中关于采购主体的规定，过于严格，仍局限在行政事业单位上，而使用大量财政性资金的建设单位未能作为政府采购主体；二是现行政府采购范围中关于工程项目范围的界定比较模糊，似乎只有行政事业单位使用财政性资金进行的工程，才属于政府采购范围，而实际上凡大部分（一般指占整个工程资金51%以上）使用财政专项资金实施的工程建设项目都应当纳入政府采购范围；三是反映现行政府采购范围的集中采购目录及限额标准，都是完全依据政府采购经济有效性功能原则制定的，未将已经国家有权部门认定的拥有自主知识产权的高新产品纳入政府采购范围。基于上述原因，我们应当改革现行关于政府采购范围的规定。①将全部使用财政资金进行采购的非行政事业单位纳入政府采购主体的范围；②将国家重大建设工程项目纳入政府采购工程项目的范围；③依据《决定》和《纲要》的要求，立即着手修正国家和各省的集中采购目录及限额标准，将已经国家有权部门认定的拥有自主知识产权的高新产品纳入政府采购范围，并适当调整限额标准，使其进入集中采购范围。
3、加大管理力度。一要加大目标管理力度。明确本地区发挥政府采购功能，推进自主创新的目标任务。即规定今年内必须实施哪两项政策性措施，如实施“首购”、“定购”这两项政策性措施，2007年实施哪四项政策性措施，2008年全部实施七项政策性措施。二要加大责任管理力度。把发挥政府采购功能，推进自主创新的工作落实到下列三种人员的岗位责任制中去。第一种人，是本地区党委、国家机关、事业单位、社会团体等单位负责人；第二种人，是上述各单位的财务负责人和物资采购负责人；第三种人，是本地区政府采购管理机构和集中采购机构的负责人及其相关责任人。使他们真正感到不推进此项工作，就是一种失职行为，就要受到责任追究，从而自加压力、增强动力、激发活力。三要加大培训管理力度，使上述三种人，尽快知道，在自已的岗位上如何发挥政府采购功能，推进自主创新。要从保证参培率，精编培训教材，选派优秀教员，讲究培训方法等方面，来着力提高培训质量，为发挥政府采购功能，推进自主创新提供人力资源。
4、强化措施保障，其主要措施：①从“计划”上保障。就是本地区政府采购管理机构在编制的政府采购预算和政府采购计划中，必须使政府自主创新产品采购占有一定的计划份额。一般来讲2006年占40%，2007年占70%,2008年占90%以上。②从“资金”上保障。一方面凡因新建工程或经评估确认，又属于急需购置或更新的政府高新产品采购项目，财政部门应当安排资金，以保证此方面政府高新产品采购项目的顺利实施；另一方面财政部门要积极优化财政支出结构，大力开展增收节支活动，以筹集更多的资金，适应政府高新产品采购规模不断扩大的形势需要。③从“产品”上保障。就是自主创新产品认证机构要在保证认证质量的前提下，进一步做好自主创新产品认证的推进工作，为充实和扩展自主创新产品政府采购范围提供科学的决策依据，并在此基础上不断修订完善集中采购目录及限额标准，使广大采购人能采购到更多称心满意的自主创新产品。④从“采购”上保障。就是要为采购人购买高新产品提供优质高效的政府采购服务保障。这就要求我们：强化政府采购供应商资质的动态管理，及时吸纳和调整政府采购供应商，为采购人提供更多、更好的销售自主创新产品的政府采购供应商；大力推进政府自主创新产品的协议供货方式和定点采购方式，适应目前采购人购买自主创新产品品种多、单价小、总金额不大的特点；三要简化和改善自主创新产品政府采购的程序和方法，对每一笔自主创新产品政府采购项目的采购都要认真对待，以不断提高其政府采购效率，来保障采购人自愿采购自主创新产品，乐意采购自主创新产品。