■ 让·海尔曼·格里尔

　　美国财政部近日公布题为“PPP模式与传统模式的经济架构”的白皮书，证明在基础设施建设项目中，PPP模式是一个更好的选择。这是美国财政部近年来发布的第三份推广PPP模式的白皮书，此举旨在推动PPP模在美国基础设施建设项目的应用。

　　据了解，在美国，PPP模式并未得到普遍应用。美国绝大部分基础设施的所有权和经营权由美国各级政府掌管。近年来，由于美国基础设施亟需更新换代，建设项目面临严重的资金短缺，奥巴马政府已经采取措施，逐步推动PPP模在美国基础设施建设项目的应用。为此，美国财政部发布了一系列白皮书，研究探讨PPP模式在美国的应用推广问题。白皮书内容包括对美国基础设施建设传统融资方式的回顾，美国推行PPP模式面临的的困难因素，并给出明确结论，相较于传统的政府采购方式，由于PPP模式带来全新的融资结构，能够吸引更多私人资本进入基础设施建设领域，PPP模式是一个更好的选择。

　　美国财政部于2014年11月发布第一篇题为“创新融资模式加强美国基础设施建设”的PPP模式相关白皮书，主要讲述美国地方政府在公路、水利设施建设中的绝对主导地位，以及为数不多的PPP模式应用情况。

　　该白皮书称，2007年至2013年之间，美国的交通建设项目利用PPP模式吸引公共和私人资本2270亿美元，仅占同期美国高速公路建设投资的2%。普遍的观点是，美国发达的市政债券市场是PPP模式没有得到广泛应用的重要原因。在近两个世纪的时间里，美国市政债券市场为美国地方政府基础设施建设项目提供了廉价、免税的债券融资服务。美国地方政府在进行基础设施建设时，一般情况下无需向私人资本融资。但是，事情正在发生变化。由于美国各级政府的公共预算已经收紧，为了解决基础设施建设融资难问题，拓展新融资模式的必要性日益凸显。然而，由于市政债券融资市场的投资回报率过低，难以吸引私人资本支持美国基础设施建设。

　　奥巴马政府正在努力为基础设施领域建设寻找能够吸引更多私人资本以及公共部门与私营企业合作的方式。2014年，奥巴马政府发起“建设美国投资倡议（BAII）”,重点就是将设计良好的PPP模式视作公共部门建设、经营基础设施和相关服务的新选择。倡议呼吁美国财政部与美国交通运输部通力协作，探索基础设施领域的公私合营模式，在基础设施建设项目中吸引更多私人资本。

　　接下来，奥巴马在2015年签署了《修复美国地面运输法案》，成立隶属于美国交通运输部的国家地面运输与创新融资办公室，专门负责公共和私营部门合作，探索PPP及其他创新融资的模式。

　　美国财政部认为，阻碍PPP模式在美国推广的最大障碍是美国各州之间不同的法律和政府采购规定的衔接问题。2014年2月，美国33个州与波多黎各自治邦制定了允许利用PPP模式修建高速公路和桥梁工程的法律，而就在这些PPP模式获得法律认可的地区，政府对PPP模式的接受程度也不相同，只有超过一半（18个）的大州通过了对PPP模式的广泛授权立法，其他大州则是有限或针对具体项目的立法。在美国，很多地方政府和立法机构缺少金融领域的专家。

　　为进一步推广PPP模式，2015年4月，美国财政部发布了第二份白皮书，题为“基础设施建设领域不断扩张的公私合营关系：风险共担与利益共享模式让政府与私营部门结成联盟”。在这份白皮书中，美国财政部列举了3种风险共担与利益共享的模式，在传统的使用者付费（basic user fees）及可用性付费（availability payments）模式之外，拓展更多激励措施。

　　在使用者付费模式下，PPP模式中的私营企业可以向享受服务的消费者收取并保留全部费用，如过桥费和水费，同时也要承担服务需求不足的风险。相比之下，在可用性付费模式下，政府作为项目发起人向使用者收费，并按照合同规定，向保质保量完成项目的私营企业定期支付固定的费用，项目的需求和收入风险则由政府部门承担。

　　上述合作模式之外，美国财政部向各级政府部门建议，政府和私营合作者可以考虑如下3种PPP模式：

　　回报率模式：这种模式是指设定一个项目投资的最高回报率，同时设定一个能够满足私营企业成本的价格，私营企业在“保本”的前提下，按照回报率获得收益。

　　上限定价模式：是基于使用者付费模式的一种变化，设定一个基础设施服务收费的上限，例如过桥费，但是却不限定回报率。这种模式能够保护消费者利益，保证消费者不会为基础设施服务支付过高的费用。

　　风险和收益共担模式：是PPP模式中公私双方共担风险、共享收益的一种模式。例如，如果项目获得超额收益或没有达到预期收益，公私双方要按照事先协商好的比例分享超额收益或出资共担收益差额。这些新的激励措施能够更好地发挥PPP模式的潜力，帮助PPP模式在美国得到长远的应用和推广。

　　在美国财政部近日公布的题为“PPP模式与传统模式的经济架构”的第三份白皮书中，美国财政部将PPP模式与传统政府采购模式进行比较，证明在基础设施建设项目中，PPP模式是一个更好的选择。由于PPP模式比传统政府采购模式更为复杂，美国财政部制作了一份PPP模式下基础设施建设项目操作指南，向政府公共部门介绍应该如何在确定的管理与法律环境中，进行严格的项目准备工作。

　　（惠梦/编译）