在2015年的广东省推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）项目推介会上，共向社会发布了122个PPP推介项目，总投资额2814亿元。其中，江门作为广东省唯一的地级市代表作经验介绍，江门大道PPP改造、滨江体育中心PPP改造等6个项目则作为全省示范项目推介，2个项目与社会资本方现场达成意向。广东省常务副省长徐少华在推介会期间视察江门市PPP项目展区时，对江门市开展PPP工作予以充分肯定。“江门经验”备受瞩目，其亮点何在？相关示范项目进展如何？

　　记者从江门市住建局获悉，江门市将“推进以探索PPP模式为重点的投融资体制改革”工作，写进江门市委十二届五次全会报告和列入市政府工作任务中积极探索创新性举措，推广运用PPP模式，成功实现数项“全省率先”，走在了全省推广运用PPP模式的前列。

　　创新思维

　　首编投融资规划引领政府投融资改革

　　早在2013年，江门市引入投融资规划理念，聘请专业机构历时一年在全国地级市中率先编制完成《江门市（本级）城建投融资规划（2013-2023）》，明确未来5-10年内重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等，给予实现城市资金信用、债务平衡和搭建城市投融资体制的方案。

　　2014年，江门市以投融资规划为指导，创新政府投融资模式，提升政府投融资决策效率，积极探索多元化的资本运营模式，市本级政府性融资创历史新高，银行融资和社会融资双双突破百亿元，进一步建立政府投融资“借、用、还”一体化管理机制，确保省市重大项目顺利进展。

　　2015年5月，国务院办公厅发文要求在公共服务领域大力推广PPP模式，江门市迅速结合国家及省市“十三五”计划和任务对编制的投融资规划进行中期评估修正，提出以PPP模式为主引擎，推进“十三五”期间重点项目融资工作，同时充分发挥PPP融资支持基金的作用，撬动社会资本参与江门市重点项目投资建设运营，并对未来城市基础设施建设需求与有限的PPP支出责任空间，以及化解地方政府债务提出平衡方案，为今后加快推广运用PPP模式奠定良好基础。

　　为进一步提高财政资金使用效益，发挥财政资金的引导和杠杆作用，规范政府投资基金管理，江门在全省率先出台政府投资基金管理办法，为江门设立PPP融资支持基金奠定基础。在财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》和省财政厅印发《关于规范省级财政锤子相关基金管理的意见》的基础上，2016年2月，江门在全省乃至全国地级市率先出台《政府投资基金管理暂行办法》。在借鉴其他省（市）的先进经验做法上，江门市已围绕江门大道等项目设计PPP融资支持基金初步方案，该基金以股权、债权等方式投入PPP项目，市场化运作，专业管理，由基金管理人根据项目风险和收益情况选择具体项目进行投资，实现基金保值增值和可持续化运作。目前该方案已面向有关部门和金融机构完成征求意见和认缴意向工作。

　　搭建平台

　　建立PPP咨询服务机构库

　　2015年5月底，江门参照财政部有关做法，在全省率先面向全国发布首批PPP咨询服务机构征集公告，该公告同步在财政部PPP中心网、江门市政府官网、江门市公共资源交易中心网等网站发布，至截止日收到来自全国近40家PPP专业咨询服务机构的申报材料。

　　随后，江门市委托江门五邑大学教授组建专家评审团，结合实际构建江门PPP咨询服务机构评价指标体系，开展资格审查和专家评选等工作。7月30日，江门通过市公共资源交易中心网站公告选定的19家机构（其中综合咨询机构10家、律师事务所5家、会计师事务所2家、资产评估机构2家），至此江门首批PPP专业咨询服务机构库已基本建立。该机构库的建立提高了PPP项目开发、实施和推广的质量和效率，简化和规范工作流程，各有关单位和各市区可根据项目具体情况，采取竞争性磋商的方式，从该机构库中挑选合适的咨询服务机构，为PPP项目实施提供评估、方案设计、合作方招标、合同制定与谈判等方面的专业服务。

　　PPP模式是个新生事物，在推广过程中如何让各级政府部门、金融机构、企业充分了解到该模式的优点呢？为全面加强PPP政策理论学习和宣传推广，江门在2015年上半年先后派出五批业务骨干前往国内PPP工作先行地区培训学习，同年6月18-19日，江门市在全省率先举办地市级PPP专题培训，邀请财政部PPP培训专家授课。8月2日，江门市委中心组专题学习会邀请财政部科研所孙洁博士作题为《PPP理论、政策和实践》的讲课。同时，江门迅速组织人员梳理相关法律法规、有关部委和广东规范性文件，在全省财政系统率先编印了《政府和社会资本合作（PPP）模式相关法规政策汇编》，作为江门市PPP专题培训班材料。

　　打造标杆

　　全省最早开工建设地级市PPP项目落地

　　在顶层设计上，江门成功组建政府投融资和债务管理办公室（PPP中心）。早在2015年初，江门市主要领导就批示要求“加紧成立投融资和债务管理中心，专人专责落实相关风险防范工作”。经过近一年时间的精心酝酿打磨，2016年初，江门政府投融资和债务管理办公室（加挂PPP中心的牌子）正式成立，主要承担政府投融资和债务管理、PPP管理以及政府投资基金管理和指导各市区开展相关工作等职能。同时，江门还初步建立全市财政系统PPP工作联络机制。2016年2月，江门在原有江门大道工程建设总指挥部的基础上，成立江门市重点交通城建项目总指挥部，专门负责江门市交通、城建项目及其实施PPP模式的指挥、协调、实施和监督等工作。

　　与此同时，江门以PPP项目为导向，结合每个具体项目情况，由项目实施机构牵头在该总指挥部下设立PPP项目工作协调小组，推动相关部门密切配合、形成合力，提高项目审核效率，稳步推进PPP项目的组织实施保障。为了更好地实施PPP项目，江门还聘请相关专业咨询机构，拟定江门推广运用PPP模式的实施意见，目前该实施意见已初步征求相关单位意见，待完善后报政府审核。

　　2015年，江门上报的6个PPP项目已全部列入广东省第一批PPP示范推介项目，其中江门市区应急备用水源及供水设施PPP项目列入财政部第二批PPP示范项目。

　　目前，财政部示范项目之一的江门市区应急备用水源及供水设施PPP项目已于2015年11月6日与中选社会资本方签订了PPP合同，12月正式成立项目公司（SPV）并已正式开工建设，该项目成为全省最早签约并开工建设的地级市PPP项目。同时，江门积极鼓励和推动将存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。目前，江门市广佛江快速通道江门段工程（以下又称江门大道）和滨江体育中心存量PPP改造项目已在全省PPP推介会上与原社会资本方现场签订合作意向书，其中江门大道PPP改造项目已就改造细节与原社会资本方初步达成一致，近期准备编制实施方案。

　　长远发展

　　PPP管理体制机制有待建立健全

　　江门市相关部门负责人告诉记者，目前江门市PPP工作还处于探索起步阶段，仍有很多重点、难点问题亟需突破。首先是江门市本级公共预算总盘子较小,公益性PPP项目支出额度有限。按照财政部“地方各级财政每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。经测算，减除正在实施的备用水源和国省道两个项目的支出责任后，增量空间有限。日后，对以政府采购服务或政府补贴为主的公益性PPP项目支持额度十分有限。同时，由于公益性项目没有任何经营性收入来源，主要依赖政府付费方式，随着“十三五”规划的实施，江门市本级未来可预测的PPP支出责任空间无法满足“十三五”期间计划的新增投资需求。

　　而在存量项目PPP的改造过程中，存量项目PPP改造涉及到原投资建设方的意愿和既得利益的保障、合作双方原合同及相关法律关系的确定、终止合同以及信息披露带来的风险等善后工作处理难度大以及实施PPP模式是否物有所值等问题。根据社会投资方的逐利性，如无新的或更高的利益增长点，将导致社会投资方进行PPP改造的意愿不强，极大阻碍PPP改造工作进展。到目前为止，全国公路类项目尚无存量PPP改造先例。

　　据了解，下一步江门将进一步建立健全PPP项目管理运行机制。一是加快出台PPP工作实施意见，规范PPP项目管理运作。二是加快推动市本级成立以市领导为组长的PPP工作领导小组，建立江门市PPP工作协调机制。三是不断完善江门投融资和债务管理办公室（PPP中心）内部管理机制，进一步规范PPP项目操作流程。

　　在PPP试点示范工作上，江门将推动江门大道PPP改造（一期）和国省道PPP项目入选财政部第三批PPP示范项目，规范操作流程，并以点带面，不断推广总结经验，在实践中不断完善PPP工作的体制机制。江门将每年定期开展PPP项目储备征集遴选工作，推动各市区开展PPP工作。此外结合实际情况，启动搭建市县两级PPP项目库，并根据项目的特点进行定性分类。

　　江门市国省道（国道G325、五邑路等）PPP项目

　　一、项目概况

　　本PPP项目包由以下多个子项目构成：

　　（一）国道G325线养护示范路等国省道“迎国检”路面改造工程。

　　（二）省道S364线五邑路（外海大桥~西环路）扩建及综合管廊工程。

　　（三）嘉和路（潮连大道~河边）建设工程.

　　（四）江侨路（江沙路—江门大道）扩建及综合管廊工程。

　　（五）白石大道东段（丰乐路—甘棠路）扩建及综合管廊工程。

　　（六）迎宾路（胜利北路-江门大道）改造及综合管廊工程（含6座人行天桥）。

　　二、项目实施机构

　　按照江门市政府常务会议纪要十四届（77）以及市长办公会议纪要〔2015〕10号精神，江门市政府同意并授权江门市公路局作为项目统一实施机构。

　　三、项目实施模式

　　本项目采用ROT（改建-运营-移交）合作模式实施。

　　四、项目建设

　　本项目中，通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。

　　五、投融资结构

　　本项目预计总投资约29.55亿元。拟通过政府与社会资本合作，共同设立项目公司（暂未设立），筹集20%的项目资本金，其余资金通过外部融资解决。江门市政府授权出资代表为江门市交通投资有限公司，占股为20%，中选的社会资本（可为联合体）占股比列为80%（暂定），待江门市PPP融资支持基金成立后，政府出资代表占股调降至10%，其他方的股权另行议定。

　　六、项目回报机制

　　本项目回报机制是采用“政府付费”模式，政府付费的形式主要体现为可用性付费和绩效付费。项目公司股东的投资回报主要是通过项目公司利润分红和工程利润来获得。

　　七、核心边界条件

　　项目授权：江门市政府授权江门市公路局作为本PPP项目统一实施机构，未来由江门市公路局通过和项目公司签署PPP项目协议的方式授予项目公司经营权。

　　经营期：暂定13年（含建设期及运营期）。其中，建设期约2年；运营期内基于可用性付费和运营绩效付费的年限为11年。

　　业务范围：项目公司是政府方出资代表和中标社会资本方为本项目之目的在江门市所专设的独立法人，未来由项目公司具体负责项目的投资、融资、建设及运营维护。

　　股权转让限制：项目公司的股东应确保在本协议生效日期之日起至交工验收完成后两（2）年（含）之内，任何原始股东都不应转让其在项目公司中的全部或部分股权，除非应法律要求或报经市政府预先批准。两（2）年之后，须经政府同意方可转让。

　　八、财务测算结果及政府付费情况

　　政府基于项目资产的可用性和运营维护绩效向投资人支付服务费，在考虑江门市交通投资有限公司参与项目公司收益分配的前提下，政府每年的付费总额，运营期前三年为41,732.0万元，运营期第4到11年为42,224.0万元。其中：可用性付费在项目交工验收时一次考核，分11年支付，每年付费金额约40,560.0 万元：基准运维绩效费设定为运营期前三年：1172万；第4到11年1664万元，运维绩效费根据本方案前述6.1.11、6.1.12等章节的规定支付，实际付费=常规考核打分/100X季度基准运维绩效付费金额。

　　在上述付费金额下，社会资本投资回收期约9.51年，资本金内部收益率约8%，政府支付工程款的现值为248,247.9 万元（可用性付费现值）。项目全投资收益率6.78%。