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西方发达国家政府购买服务的经验启示

2014年06月05日 16:11 来源:学习时报打印

  党的十八届三中全会明确提出,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。这是新一届中央政府加快转变政府职能,推进基本公共服务均等化,实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重大变革,有利于满足人民群众的多元需求,维护社会的公平正义与和谐稳定。政府购买服务产生于西方发达国家,总结其经验,对推动我国政府购买服务具有重要的启示意义。

  确立政府与社会组织的合作伙伴关系

  政府与社会组织在提供服务方面是伙伴关系,两者不能互相替代,但可以互补短长,弥补对方的缺陷。西方发达国家各类社会机构都可能成为公共服务的提供者,这些机构通常被称为非政府组织、非营利组织、第三部门或私营部门,我们统称为社会组织。实践证明,政府不是万能的,不应包揽所有事务,政府可以通过引入市场竞争机制,让更多的社会组织参与提供公共服务,这已经成为世界范围内公认的发展趋势。目前,西方发达国家与社会组织的合作伙伴关系持续加深,形成了制度化、模式化和常态化,合作领域几乎涵盖政府所有的服务项目,这样既节约了成本,又提高了服务效率,满足了公众的多元需求。当前,为了有效缓解不断扩大的社会需求,以及公共服务开支的急速膨胀与政府服务低效之间的矛盾,我国要积极确立政府与社会组织的合作伙伴关系,切实转变观念,改变传统的一元治理思想,树立社会多元治理的理念,通过大力推广政府购买服务,鼓励和支持社会组织参与公共服务供给,适合由社会组织提供的公共服务,可以交由社会组织承担,建立公共服务的多元供给模式。

  转变政府职能明确政府责任

  通过“购买服务”这一制度安排,把一些公共服务交由社会组织承办,有利于政府责任的分解和下放,但并不是简单地简政放权,也并不是要弱化政府的管理和责任。西方发达国家在推进政府购买服务过程中,实现了政府职能从“划桨”向“掌舵”的转变,他们把管理和具体操作区分开来,政府的主要职责是制定决策而不是执行决策,政府由传统的服务生产者变为服务委托者,政府是制度的设计者、经费的支付者、公共服务的监督管理者,还是购买对象——社会组织的积极培育者。应该说,在对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等承担责任的基础上,政府的角色定位更加合理化,管理手段日趋多样化,服务内容愈加明细化。因此,政府向社会组织购买服务,并不是政府责任的转移,而是把公共服务的具体生产过程让渡给社会组织,政府所要做的是制定和监督提供服务的标准和质量,详细设计采购合同,协调发挥好社会组织的作用。这就给政府管理和服务提出了一个更高的要求,各级政府要全面正确履行好自身职能,明确和细化责任,加强规划、政策、标准等制定和实施,切实向服务型政府转变。

  健全购买服务的制度体系

  政府向社会组织购买公共服务要以硬性制度约束为基本保障,因此,一定要加强顶层设计。从西方发达国家的实践来看,首先要在立法层面给社会组织赋予权限,明确其可以参与提供公共服务;其次是对政府购买服务的范围和标准,购买原则与内容,以及对承接服务的社会组织资质认证办法等进行明确的规定;最后要对购买方式和程序、购买服务的招投标办法,资金的审核与管理办法、政府购买服务的绩效评估办法等进行详细的规划。需要指出的是,采用何种方式把公共服务交由社会组织是政府购买服务的一个核心问题,这也是目前要着力解决的问题。借鉴西方发达国家的经验,大致可分为两类:一是生产方补助,通过给服务生产方提供资助,再由他们将服务提供给受益人,具体包括直接赠予,契约购买、分类资助、整笔资助、整笔拨款,还包括一些间接的实物资助,例如政府为社会组织提供免费办公场地和设备等;二是消费方补助,通过服务消费券、税收优惠、贷款担保等形式支付或报销直接提供给受益人,这种方式的好处是受益人可以自行选择提供方。

  建立严格的监督评估体系

  为了使既定的公共服务目标得以实现,必须对社会组织建立动态管理与动态监督。西方发达国家对社会组织的监管和评估始终贯穿于委托合作的全过程。首先,服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都有相应的管理办法和监督部门。其次,评估监督的主体除了政府,又引入了第三方专业的监督评估机构,还包括直接接受服务的社会公众和媒体的监督。最后,对提供服务的绩效评估原则,逐渐由重视费用使用情况向关注结果转变,强调服务效果的评估和能否满足顾客的需求,坚持结果导向和顾客导向。目前,我国政府购买服务的制度体系不健全,而公共服务项目本身又具有非量化性、绩效滞后等特点。因此,一方面要在健全机制和量化指标的基础上,以实际效果和顾客满意与否作为评判标准,对委托合作的各个环节进行监管,规范工作流程,解决“如何监督”的问题;另一方面又要积极引入独立的第三方专业评估机制,建立由政府、公众和第三方构成的综合性、立体式的监督评审机制,解决“谁来监督”的问题。

  投资社会组织的能力建设

  社会组织通过政府购买服务过程,建立和完善了与其他社会主体的良性互动关系,有利于化解公共危机,加强社会治理,维护社会稳定,但要使其成为提供政府各种服务体系的重要载体,发挥出应有的作用,必须加强其能力建设。西方发达国家社会组织的能力建设主要通过两种途径来实现:一是充分发挥政府的作用,政府在员工培训、技术改善、设施建设、战略制定、政策规范等方面进行投资,帮助社会组织提升承接服务的能力;二是依靠社会组织内在生存和发展动力实现自身发展,通过不断完善组织结构,健全规章制度,规范内部管理,优化自律机制提高竞争力。目前,我国社会组织面临着总体数量偏少、规模偏小、能力偏弱、专业性不足、缺乏独立性和运作不规范等诸多问题,因此,政府要加强对社会组织的能力建设。一要降低社会组织注册门槛,通过提供资金支持或者税收减免等方式扶持快速发展;二要加快实施政社分开,通过完善和健全管理体制机制使其规范运行健康发展;三要加强人力资源开发,通过开展社会工作者人才队伍的教育培训带动专业化发展。

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