风生水起的PPP（公私合作）风潮正在席卷全国。去年开始，财政部、发改委等部委相继推出了PPP项目，截止到目前全国范围内的PPP项目多达1800多个，总投资额达到3.4万亿元。

　　记者获悉，目前在已经公布的1800多个PPP项目中，无收益项目的占比不可小觑，其中多数属于市县级范围，如何保证这些项目落地，成为下一步在全国范围推广PPP的首要因素。

　　然而，在经济下行背景下，地方政府的钱袋子更紧了，依靠土地财政实现快速增长的路径已经不再，对更多的地方政府来说，PPP模式的落地是一种探索性的尝试。

　　作为国内首个真正意义上的市政PPP项目，黄山市政府和社会资本——中铁四局共同对G205国道改建项目的各种尝试，为当前PPP项目路径探索提供了一种可能。

　　政府青睐PPP

　　“事实上，这个项目的改建工程，从2013年就开始做前期工作，不过因为黄山市的财政收入增长缓慢，特别是依靠土地财政的情况不容乐观，全市出现了土地卖不出去的情况，所以对项目改建需要的资金支持力度有限。”安徽黄山市建委副主任汤克会说。

　　资料显示，G205国道改建道路全长12.92公里，梅林南路全长3.3公里，两条道路合计长度16.22公里，项目总投资约9.17亿元。工程主要包括路基、路面及附属工程、桥梁工程、排水工程、绿化工程、照明工程及交通工程等，总工期一年。

　　而黄山市财政局数据显示，1~11月份，黄山市完成财政收入为85.22亿元，占全市调整任务的88.5%。不过和财政收入相比，全市公共财政支出为144.7亿元，其中政府性基金支出17.4亿元，增幅为-46.4%。

　　“随着整个经济环境的下行，黄山全市的土地财政收入也出现下滑，以前最高时候的土地财政收入能达到20多亿元，但是今年到目前只有3亿元，政府财政可支配压力大。”汤克会说。

　　显然，当前对黄山市政府来说，单独承担项目已经有很大难度，这一背景下，PPP模式自然成为一种选择的可能。

　　今年3月份项目启动招投标到7月份动工。短短4个月时间，黄山市G205国道改建和梅林南路以PPP模式进入了实际动工建设阶段。

　　作为国内首个真正意义上的市政工程PPP项目，汤克会认为，政府和社会资本合作，解决了政府资金难题，也保障了项目的快速落地。“这条道路对黄山市未来经济作用明显，早日完工有利于推动经济发展。”

　　记者了解到，为了保障项目的落地，政府方规定，社会资本竞标成功后，需要提供投资额的10%作为保证金。

　　“目的也是防止社会资本高热情进来，但却出现中途退场的现象，对社会资本而言，PPP的落地并不像想象的那么简单，需要各方配套准备到位。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。

　　截至目前，项目近亿元的保证金已经全部到位。

　　事实上，汤克会所说的内容，全国范围看也并非黄山一个个案。土地出让金的下降，成为各地财政的一个现状。

　　中国指数研究院数据显示，今年前8个月300城市的土地出让金总额为9866亿元，与2014年的前8个月15812亿元相比，同比减少5946亿元，下降37.6%。伴随着土地出让金的下滑，各省财政收入数字也不理想。

　　数据显示，上半年财政收入增速达到两位数的有10个省份，其中16个省份为个位数增速，4个省份现负增长，其中辽宁增速垫底，同比下降22.7%。

　　可以想象，未来稳增长背景下，这些地区市政建设项目的融资难题将成为经济增长的一个真实现状，如何调动社会资本参与，成为政府首要考虑的问题。

　　PPP成本考量

　　根据合同规定，在9.17亿元的投资额中，政府和最后中标的中国中铁四局集团有限公司（以下简称“中铁四局”）按照2∶8比例分别出资，不同于传统的政府投资项目，相关方主体责任有较大的变化，特别是本项目的社会资本不同于传统的施工单位，承担着本项目投融资、建设管理、施工以及项目后期运营管理与维护保养等工作。

　　显然，相比以往的BT和BOT项目，黄山市政府的这次尝试中把企业风险共担和利益共享放在了重要的位置。

　　黄山市建委副主任汤克会表示，相比政府主导的市政道路，PPP项目中政府成本略高一点。“这个项目中，中铁四局承担了融资功能，比政府直接去银行贷款的成本差不多高出一个点左右，不过，在政府融资比较困难的情况下，这些成本政府是愿意承担的。”

　　作为社会资本方的中铁四局安徽投资公司总经理吴新荣表示，通过综合测算，该项目的回报率为8%左右。

　　“对我们来说，选择做这个项目并不是盲目竞标，黄山旅游产业发达，周边配套措施正在完善，这条道路的改建对全市的经济发展作用很大，从财政局、建委等部门提供的数据来看，我们认为未来全市财政可支配能力在不断提高。”

　　据悉，对于这个项目，双方约定：黄山市通过“政府购买道路服务”方式将中铁四局投入的资金及回报、银行贷款及其利息、黄山市城投投入的资金、道路养护费用等，分期分批返还至项目公司。

　　“市政府每年差不多还1亿元给中铁四局，从这个数字看，完全在政府可承受的财政范围内，更重要的是，一旦政府的还款存在压力，由于项目工程款都会纳入全市人大预算，这在合同中已经说明。”吴新荣补充说。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，8%的回报率作为一个长达8年，甚至10多年的PPP项目来说，如果项目本身没有收益的话，从投资角度看，的确不是一个好项目，但是对公益类的PPP项目来说，只有像中铁四局这样的央企才有实力和能力承担这样的任务。

　　“国企和央企作为社会资本，和一般民企比，融资能力和施工能力有优势。在此次招投标过程中，公益PPP项目中央企的优势比较明显。”金永祥说。

　　作为黄山市政府的官方顾问，大岳咨询承担了此次PPP项目的顾问，竞标企业从最初的10多家，到最后中铁建、葛洲坝、中建、中铁等5家单位做最后的竞标，体现了市场充分竞争的结果。

　　记者了解到，目前对那些没有固定收入来源的公共设施、公益项目，则主要采取两种模式。一是政府回购，即通过仔细测算和认真分析，设定回购年限和价格，鼓励社会资本投资；二是设计固定回报率，由社会资本投资。

　　金永祥表示，目前已经操作的PPP项目中，第一种方式比较多，主要原因来自政策的导向。

　　财政部和住建部在年初发布的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》中明确，道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式推行PPP。

　　为了PPP项目能够顺利实施，国家发改委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》）对发挥开发性金融积极作用推进PPP项目顺利实施等工作提出具体要求。

　　《通知》要求各地发展改革部门要加强协调积极引入外资企业民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体灵活运用基金、投资银行、贷款、发行债券等各类金融工具推进建立期限匹配成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。

　　据记者了解，此次黄山市G205国道改建项目中，黄山市政府授权黄山市城市建设投资（集团）有限公司为政府出资方，与中铁四局共同出资成立PPP项目公司，并引入信托资金实现PPP项目公司增资扩股。