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标书审核的得失与监管对策
2009年08月11日 00:00 来源：
标书审核是行政监管前置的一种有效措施，事前的标书审核可以减少事后的质疑和投诉。本文作者就招标文件审核的得失与如何监管展开讨论，与广大读者进行探讨。
我国的《政府采购法》并未明确规定采购代理机构要在招标活动开始前将招标文件报采购监管部门审核备案，但《政府采购货物和服务招投标管理办法》(财政部令第18号)第六十八条(九)又明确规定了采购人“未按本办法规定将应当备案的委托招标协议、招标文件、评标报告、采购合同等文件资料提交同级人民政府财政部门备案的”法律责任。因此，在实际监管工作中，对招标文件是否审核备案，各省的做法不一，有实行审核的，也有不管不问的，哪一种做法更能体现政府采购法规本意，更有利于政府采购的监管，本文拟就招标文件审核的得失与监管对策谈点个人看法。
标书审核的积极作用
标书审核是将采购代理机构推到“三公”第一道防线的助推器。慑于标书审核制度，代理机构在受托制作标书时，往往会鉴于以往的标书报备的经验，阻止采购人提出一些显现的、不合法规的倾向性条款，从中介代理的角度事先对标书进行把关，为营造“三公”环境设立第一道防线。
标书审核是行政监管前置的一种有效措施。《政府采购法》第三条规定：政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。要营造政府采购的“三公”环境，标书制作是关键的一环。但在政府采购当事人三方中，作为采购活动主体的采购人是强势的一方，他对采购项目往往有着固有的心理偏好的倾向，且这种偏好和倾向往往通过采购文件体现出来。标书审核制度在一定程度上可以起到威慑和制约作用，遏制采购人的倾向性。如有一个服装采购项目，采购人在第一次报备的标书中要求投标人必须在本省内设有服装加工场所，这个条款很明显是倾向省内服装企业的，把外省的服装加工企业全挡在门外，如果没有标书审核，该标书发出后必引起外省服装企业的质疑和投诉。而通过标书审核，可以去掉这种排斥性明显的条款，为国内供应商提供一个公平竞争的机会。
事前的标书审核可以减少事后的质疑的投诉。从受理的政府采购投诉事项看，投诉的内容大部分是标书中的不合理条款，虽然标书有给供应商质疑的时间，但投标人往往在事先并不去质疑，落标后才对招标文件的某些条款提出质疑和投诉。而标书审核可以尽监管部门所能最大限度地阻止排他性门槛和人为壁垒等隐性条款，使标书更显公平。如医疗设备中的钼钯，有“双把角”与“双把轨迹”之分，标明任何一种都是对另一种的排斥，监管部门在标书审核时，加以把关，让标书中标明“双把角或双把轨迹”，即可减少日后的投诉。
通过审核，可以限制专家的自由裁量权空间，迫使代理机构加强委托项目的了解，细化评分项目，提高代理质量。代理机构在制作标书时，由于对项目基本情况和特性的了解和掌握不够细，只能粗枝滥造，设定打分空间，由评委在一定的分值之间进行打分，把大部分权力和责任留给评委。评委的自由裁量权大了，就会出现个别评委滥用职权，打人情分，同时也给采购人诱导评委留下空间。
标书审核的负面影响
标书审核增加了监管部门的工作量。采购项目多，监管部门人手不足，标书审核对监管部门来说是一个负担。
采购项目专业性强，有些监管人员看不懂复杂的技术参数，标书审核会出现审不出问题的情况，起不到审核效果。
标书审核可能成为代理机构推卸责任的理由，代理机构会对监管部门产生依赖，弱化标书制作人员的责任心。
从采购法角度看，有越权行政的嫌疑。
监管对策
制订“标书范本”和“标书编制指引”。“标书范本”用固定的格式，每份招标文件都必须具备。“标书编制指引”是标书编制的一种约束性规范，是监管部门依据采购法规等对招标文件编制的一种限制。即在资格标准、评标办法、技术标准和指标、产品品牌等等方面做出规定，代理机构只能在这些规定允许的范围去编制标书。如在“标书编制指引”中规定招标文件不得指定品牌、不得以某一品牌特有的技术指标作为技术要求、非国家规定的强制性资质(资格)、认证要求不可作为资格标准、地域性评奖不可作为评分条件、对环保节能产品必须有加分条款等等强制性规定，代理机构和采购人必须遵照执行。
出台“违规标书处罚规定”。“标书编制指引”出台后，代理机构违反“标书编制指引”的行为必须有处罚规定来惩戒，对违规者给予警告、罚款、暂停执业、直至取消代理资格的处罚，这样代理机构就不敢轻易违规了。采购人的一些无理要求也就不能以标书形式来体现。
大项目实行专家论证制度。在准则中可以规定，大的采购项目如300万元以上的采购项目，采购人(代理机构)在送审前必须提交专家的书面论证意见，由专家对采购项目技术参数进行论证和把关，提供技术支持，弥补监管部门“看不懂”的不足。
限时审核，解决效率问题。通过上述准则的限制，标书审核就不是必要条件。人手不足的地方可以不审，标书上是否有倾向性、排他性等隐性条款可交由投标人监督，或是由监管部门采取定时查检或随机抽样检查进行监管。如果实行审核制度，这种标书也很好审核，监管部门可以规定时间如三天作为标书审核期限，效率问题也就解决了。
我国的《政府采购法》并未明确规定采购代理机构要在招标活动开始前将招标文件报采购监管部门审核备案，但《政府采购货物和服务招投标管理办法》(财政部令第18号)第六十八条(九)又明确规定了采购人“未按本办法规定将应当备案的委托招标协议、招标文件、评标报告、采购合同等文件资料提交同级人民政府财政部门备案的”法律责任。因此，在实际监管工作中，对招标文件是否审核备案，各省的做法不一，有实行审核的，也有不管不问的，哪一种做法更能体现政府采购法规本意，更有利于政府采购的监管，本文拟就招标文件审核的得失与监管对策谈点个人看法。
标书审核的积极作用
标书审核是将采购代理机构推到“三公”第一道防线的助推器。慑于标书审核制度，代理机构在受托制作标书时，往往会鉴于以往的标书报备的经验，阻止采购人提出一些显现的、不合法规的倾向性条款，从中介代理的角度事先对标书进行把关，为营造“三公”环境设立第一道防线。
标书审核是行政监管前置的一种有效措施。《政府采购法》第三条规定：政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。要营造政府采购的“三公”环境，标书制作是关键的一环。但在政府采购当事人三方中，作为采购活动主体的采购人是强势的一方，他对采购项目往往有着固有的心理偏好的倾向，且这种偏好和倾向往往通过采购文件体现出来。标书审核制度在一定程度上可以起到威慑和制约作用，遏制采购人的倾向性。如有一个服装采购项目，采购人在第一次报备的标书中要求投标人必须在本省内设有服装加工场所，这个条款很明显是倾向省内服装企业的，把外省的服装加工企业全挡在门外，如果没有标书审核，该标书发出后必引起外省服装企业的质疑和投诉。而通过标书审核，可以去掉这种排斥性明显的条款，为国内供应商提供一个公平竞争的机会。
事前的标书审核可以减少事后的质疑的投诉。从受理的政府采购投诉事项看，投诉的内容大部分是标书中的不合理条款，虽然标书有给供应商质疑的时间，但投标人往往在事先并不去质疑，落标后才对招标文件的某些条款提出质疑和投诉。而标书审核可以尽监管部门所能最大限度地阻止排他性门槛和人为壁垒等隐性条款，使标书更显公平。如医疗设备中的钼钯，有“双把角”与“双把轨迹”之分，标明任何一种都是对另一种的排斥，监管部门在标书审核时，加以把关，让标书中标明“双把角或双把轨迹”，即可减少日后的投诉。
通过审核，可以限制专家的自由裁量权空间，迫使代理机构加强委托项目的了解，细化评分项目，提高代理质量。代理机构在制作标书时，由于对项目基本情况和特性的了解和掌握不够细，只能粗枝滥造，设定打分空间，由评委在一定的分值之间进行打分，把大部分权力和责任留给评委。评委的自由裁量权大了，就会出现个别评委滥用职权，打人情分，同时也给采购人诱导评委留下空间。
标书审核的负面影响
标书审核增加了监管部门的工作量。采购项目多，监管部门人手不足，标书审核对监管部门来说是一个负担。
采购项目专业性强，有些监管人员看不懂复杂的技术参数，标书审核会出现审不出问题的情况，起不到审核效果。
标书审核可能成为代理机构推卸责任的理由，代理机构会对监管部门产生依赖，弱化标书制作人员的责任心。
从采购法角度看，有越权行政的嫌疑。
监管对策
制订“标书范本”和“标书编制指引”。“标书范本”用固定的格式，每份招标文件都必须具备。“标书编制指引”是标书编制的一种约束性规范，是监管部门依据采购法规等对招标文件编制的一种限制。即在资格标准、评标办法、技术标准和指标、产品品牌等等方面做出规定，代理机构只能在这些规定允许的范围去编制标书。如在“标书编制指引”中规定招标文件不得指定品牌、不得以某一品牌特有的技术指标作为技术要求、非国家规定的强制性资质(资格)、认证要求不可作为资格标准、地域性评奖不可作为评分条件、对环保节能产品必须有加分条款等等强制性规定，代理机构和采购人必须遵照执行。
出台“违规标书处罚规定”。“标书编制指引”出台后，代理机构违反“标书编制指引”的行为必须有处罚规定来惩戒，对违规者给予警告、罚款、暂停执业、直至取消代理资格的处罚，这样代理机构就不敢轻易违规了。采购人的一些无理要求也就不能以标书形式来体现。
大项目实行专家论证制度。在准则中可以规定，大的采购项目如300万元以上的采购项目，采购人(代理机构)在送审前必须提交专家的书面论证意见，由专家对采购项目技术参数进行论证和把关，提供技术支持，弥补监管部门“看不懂”的不足。
限时审核，解决效率问题。通过上述准则的限制，标书审核就不是必要条件。人手不足的地方可以不审，标书上是否有倾向性、排他性等隐性条款可交由投标人监督，或是由监管部门采取定时查检或随机抽样检查进行监管。如果实行审核制度，这种标书也很好审核，监管部门可以规定时间如三天作为标书审核期限，效率问题也就解决了。