贾康:PPP有六大方面正面效应

2017年03月08日 09:18 来源:道PPP打印

  华夏新供给经济学研究院首席经济学家 贾康


  谢谢主持人,尊敬的到会的各位领导、各位嘉宾、各位专家,大家好!我很高兴能参加今天的活动,借这个机会,从自己研究者的这个视角,做一个简短的发言,题目是“PPP资产流转是创新发展中PPP制度建设的重大进步”。我们今天看到了上海PPP资产交易中心启动的仪式,有这么多方方面面,管理部门、企业界、金融机构等各方人士一起来见证这样一个重大进步。我的发言想,先简要勾画一下我怎样看待PPP的重要意义。被称为政府和资本合作的PPP,西方的表述,直译就是公私合作伙伴关系,显然是政府职能转变方面的一个非常重要的制度供给创新,直观地看是个融资模式创新,实际上它必然带着管理模式,和整个社会、国家治理模式这方面的深刻变革。


  它的正面效应,我总结了六大方面。对PPP首先从政府的视角来看,面对着中国的城镇化和老龄化,未来长期发展要对接现代化伟大民族复兴这样一个战略目标,政府无可选择、势在必行要推进PPP的创新。这样才能够使政府相对胜任愉快地去履行它应该履行的职能。这几年中国的决策层、管理部门、政府有关管理环节上的人士,不遗余力地都在推进PPP的创新发展,其背景我们现在看得很清楚,中国前面改革开放三十多年以后,进一步推进现代化的任务还是非常艰巨的,中国的真实城镇化水平才刚刚走到40%这样的高度,即按照户籍人口的城镇化率40%,这是跟国际上真实城镇化率可作对比的指标,我国今后还有几十个点的城镇化快速发展空间。


  而这个过程中间,一轮一轮建成区的扩大,基础设施的加快建设和升级发展带来的产业互动,产业园区进一步的更合乎现代化意愿的建设,还有人力资本的培育,相互交织之下,就是弥合二元经济过程在不断释放需求,而我们又有全面开放格局,可以得到全球的有效供给的回应。那么以后从基础设施到产业园区开发等等这样大规模的建设投入,其实动员的资源是我们政府体外业已雄厚起来的民间资本、社会资金,再加上国际方方面面可以参与的资金力量和资源,一起来推动这样一个中国弥合二元经济的过程。政府在这种情况下,才可能在财政支出压力面前,找到自己可以相对胜任愉快履行职能可行的运行机制。


  第二个正面效应,显然要说到政府更好地履行职能是要落到社会成员、人民群众的共享发展上面的,而PPP在这方面的意义,我认为是最关键的。中国进入中等收入阶段,老百姓对美好生活的向往被进一步激活以后,怎么样让公共服务的供给,尽可能的跟上需求方?这个供给侧改革怎么样打开有效供给的潜力空间,激发各种各样的活力?从在PPP来看,适应的是社会公共需要,人民群众的需要,而它机制方面的特点是,它可以把政府、企业、专业机构,所有相关各方的相对优势结合在一起,可以使PPP形成一个在公共服务的硬件支撑和以后的管理运行体系中间“1+1+1>3”的绩效提升机制,我们在一系列PPP的案例上可以非常突出和鲜明地感受到这种绩效提升机制的可贵,它将可以很好地使我们社会生活中间大家看到的那些需要“好事做实、实事做好”的建设项目,更快地建设和更快进入运行来发挥它们应有的正面效应。


  人民群众得实惠,这是中央现在说到的现代发展理念,从创新发展带出协调发展、绿色发展和开放发展,落到归宿上的共享发展。也就是在中国矛盾凸现的过程中间,我们怎么样以PPP促进社会和谐,使人民群众的获得感、幸福感尽可能得到提升的一个非常重要的创新。


  第三个方面,要特别肯定PPP将使我们一大批有偏好和政府实行长期合作的企业,得到他们生存和发展进一步的舞台和空间。在实际生活中间,实话实说,PPP的机制,并不适合所有的企业,并不适合所有的社会资本。像风投、创投、天使投资,他们并不适合来做PPP。但是我们观察在社会中、市场上愿意认定自己的偏好是跟政府实行长期的(至少15年、20年、30年,甚至50年,还有更长时间的)合作,一下锁定这个合作期内获取“非暴利但可接受”的投资回报水平的企业、民间资本、社会资本大有人在,更不用说中国特色,还把一大批国有企业,放在可以成为符合条件的社会资本方,来一起实现合作,来推行PPP。国有企业和民营企业在PPP的概念之下的发展,我观察中国特色是非常鲜明的。


  但同时从长远来看,不会是像有人所说的,国有企业把这一块市场吃完了,民营企业没有多少空间,不是这么回事。所有这些企业,他们在偏好上,如果是可以跟政府作为合作伙伴长期合作,来接受“非暴利的但可接受”的投资回报水平,他们的参与自然要带来前面所说到的绩效提升机制,同时也是使我们的现代市场体系更加丰富多彩,更加符合一个现代国家应有的常规情况。


  再有一条,就是我认为PPP非常重要的正面效应,是直接对应三中全会以后中国深化改革方面,企业改革主打的混合所有制改革这样一个重要思路的推进过程。PPP它在实际的实行过程中间,凡是有运营期,有个O字的这种具体形式,都要形成一个SPV, 就是特殊项目公司,而这个特殊项目公司必然是一个现代企业制度标准化的股份制产权架构。在这个产权结构里边,政府方面的动机,恰恰就是不想一股独大,它不像在其他某些领域里边民营企业抱怨的“我想混合进去,但是只能让我们参股”,国有股一股独大使很多的民营企业在这里边望而却步。而PPP恰恰是政府方面天然就不想一股独大,我们观察到很多案例,政府方面恨不得尽量少持股,尽量少出资金,来带动这些体外的民间资本加入以后,产生所谓“四两拨千斤”似的放大效应,这是它出政绩,这是它对领导、对公众可以交得出来的漂亮的工作业绩。它的内在动机是少花钱多办事,是顺应着实际生活里面政府所用的资金是纳税人的钱、要尽量让它形成放大效应这样的一种绩效导向。


  而混合所有制,如果能够在这方面和PPP天然对接,它成气候的过程在中国就有望比我们原来设想的走得更快。越来越多在中国本土上,以及我们这边的主体和国外可能的伙伴在一带一路上推进的越来越多的PPP项目,按照混合所有制来形成它的产权架构,实际上就是在改革方面,大家来共同认识和贯彻中央所表述的中国特色社会主义市场经济基本经济制度的重要实现形式,是混合所有制这条企业改革之路。国有企业的改革和民营企业的发展,在这里面是完全可以争取实现一种共赢的发展状态的,它的意义又是全局的和长远的。


  还有第五条,PPP非常显著的一个重要效应,就是在还要认识、适应和引领新常态的过程中间,PPP显然可以成为一种选择性的“聪明投资”来增加我们的有效供给,把我们实际上已经有的为数可观的一批所谓过剩产能,便捷地、可靠地转为有效产能。比如在北京,这跟上海和其他很多中心城市大同小异,公共交通体系建设别无选择,必须赶快学习纽约、东京、巴黎、慕尼黑等等城市的经验,尽快建成中心区域四通八达、密度足够的轨道交通网。这样一个中心区域如果是平原的话,那么就是密密麻麻的地铁网,社会成员在任何一个位置,往任何一个方向走,几百米之内,能够有一个地铁的出入口。只有这个境界达到了,北京才可能取消实际上带有一定荒唐意味的机动车的限购、限行、限入。纽约、东京机动车的拥有率比北京高很多,人家为什么不限购、限行、限入?一比就明白。


  那么这个公共交通体系的建设,所需要的天文数字的资源砸到地底下去,怎么样加快进程,前些年不得以逼出了北京四号线,是引入外资,让香港方面的资本来,而且还带来了他们的管理经验。现在十六号线又签约,继续做PPP。那么设想一下,如果没有PPP,十六号线什么时候能够动工,还是未知之数。因为有了PPP的创新,马上签约,后边跟着的是什么?一批关于这个项目建设的钢材、建材、施工机械、等等投入品的订单马上就出去,是吧?市场上一部分对应的所谓过剩产能,瞬间就转为有效产能。如果能够适应公平竞争的市场环境,这样的一种转变,同时它也带来了,真正淘汰落后产能的竞争效应,这对于中国经济社会的发展,对引领新常态的意义,又是非常重大的。


  第六,最后一个我所强调的正面效应就是,PPP显然是和中央反复强调的“全面依法治国”天然对接的,它会倒逼、催化中国法治化高标准营商环境的打造。没有一个让社会资本方面认为可预期的、踏实的这样一种法治保障,PPP是不可能有可持续性的。那么这一种倒逼对于中国长远发展、“走向共和”的现代化进程的意义,怎么估计都不会过分。


  把这些结合在一起就要再说一下,显然PPP是一个在我们现实生活中间虽然重要,但不可能一拥而上,一哄而起的创新,它是一个需要非常审慎地加入专业性的力量,需要提高规范程度的这样一个创新。


  我们在实际生活里边注意到,从政府这个角度来看,如果考虑PPP的全生命周期,它的管理架构和流程里边,从一开始到最后,涉及相当多的环节与复杂因素。,地方政府也好,企业也好,推进PPP的建设,应该通过“购买服务”等机制,拉着我们以后颇有成长空间的一批具备资质的第三方中介机构、专业咨询的主体,一起把一个一个的PPP项目,推进到不光是签约启动,表现为一场隆重的婚礼,而且应该让它成为在实际生活中间一个又一个百年好合的婚姻。它在签约以后的运行过程中,我们较早时已经认识到了,还需要有一个产权、相关资产的交易平台。


  这个交易平台,是使初始参与方(不论一开始,企业方面进去是国有企业还是民营企业)可以对接到社会其他更多的多元化的主体,大家实际上以后要一起来面对这个产权、资产交易平台。这方面有所作为的空间,我接触到很多市场人士,已经敏锐地意识到了,而我特别愿意再借这个机会表达对上海,还有我听说有天津地方政府支持之下率先启动这个交易平台建设的创新意义和作用的高度结合。显然在改革创新发展的过程中间,要争取捷足先登,上海和天津,就是顺应这个发展潮流,力求把好事做实,实事做好,提高它的专业性,也同时加入法治化保证下的规范性。这样的创新发展中的重大进步,非常值得我们加以肯定。


  从这个角度,接着说一下稍微展开一些的一个观察。实际生活里边,毋庸讳言,一般来说一线城市、大的省会城市、中心城市,地方政府方面首选PPP的合作伙伴,确实是国有企业。符合条件的国有企业,不光是有中央级的国企,还有别的地方辖区内的原来的融资平台,那些融资平台没有完成市场化转制的时候,它是没有条件跟它自己作为行政主管的婆婆,就是它当地的政府一起做PPP的,但是它可以跑到另外的地方政府辖区里边,和那个地方的地方政府,一无产权纽带,二无行政隶属关系,就成了符合条件的国有企业。地方政府首选这些国有企业,当然是中国特色之下,他们现在要最大限度规避风险的一种理性选择。


  于是很多朋友就说,那民营企业还有什么空间呢?实际生活里边,这个担忧虽然有道理,但是我们看到的具体情况是大城市、中心城市的项目,确实比较多地被国有企业拿到手了。但是靠近低端的、市县级的、为数众多的PPP项目,很多是那些国有企业顾不过来,或者他们不感兴趣的。我们接触到的很多市县级地方政府的项目,其实规模也不小,甚至有连片开发的项目、规模很大的项目。很多的民营企业是抓住这样的机会,首先他们在市县这个层级、比较靠近基层这个层级,事实上对应到具体的项目,现在已经在生龙活虎地推进,进入做起来的状态了。按照财政部前一段时间所掌握的信息,整个的PPP项目库里面做成的项目数,民营企业拿到的比重达到45%,差不多也是半壁江山了。以后的演变,无论是高一点低一点,总体来说这个空间是客观存在的。


  那么再往下说,如果我们有了一个交易平台,大家可以设想一下,这个交易平台后面展开的机会,那更是不分国有企业和民营企业,以及不分社会公众的。这几年中国在经济下行过程中间,一路高歌猛进的财富管理、理财公司、保险业(险资对应到财富管理需要),和其他社会上的各种各样的资金,包括境外的资本,一起推进的金融多样化的过程中,都有机会。PPP一般项目都有很长的运营周期的特点,因此它一定要求各种各样的资本在流转交易方面有制度框架,和法治条件之下的交易平台,能够使实际生活里不同的投融资偏好,在一个交易平台上各得其所。其中,它要实现资产证券化,要实现一些不同时间界限的资本的调期,要通过这个交易平台,促进我们所说供给侧改革里边最为推崇的公平竞争条件之下资本要素的合理流动。


  所以在这个方面看,现实生活中间已经有案例印证,这个交易空间的打开势在必行,而且哪怕你没有非常规范的交易场所,人家已经在做了。我举一个例子:前两年我们注意到央企中信地产为主的社会资本方和汕头市(这是咱们特区之一)的地方政府,已经正式启动了汕头海湾那一片濠江区168平方公里的连片开发。首先的一个启动项目是圆汕头人的百年之梦,在这个海湾中间最宽阔的地方,要建成一个海底隧道,这样的一个交通大动脉,就使以后整个海湾区域的公交体系的连接成为全天候的,台风来了,海面上左右比较窄的地方已建的桥梁需要封闭,但是整个交通体系有了这个海底隧道以后仍然贯通,它一定会激活前面几十年汕头这整个区域里边已经形成的产业集群、宜居城市建设等等这些要素进入“升级版”的发展境界,激活他们以后,这个项目带来的是连片开发概念下几十年的滚动开发,一轮一轮滚动开发过程中,中信第一步是在全球招标已经启动这个海底隧道项目,2019年完工,交付使用后是不收费的——这是最符合现阶段民众意愿的,跟着的一定会激活不动产开发过程中间,机关土地和不动产开发、连片开发里的溢价收入部分,而中信参与分配,这就是它的投资回报的基本模式,它有这个战略耐心:做几十年,开始的时候大规划、大资金、大手笔,它认为它有这样的全周期算总账的收益制导能力。


  本来以为,中信要熬很多年才能看到其现金流为正。但是现在刚刚开工运行两年,中信方面提到他们的现金流已经为正了。什么道理?因为社会方方面面,包括很多民营资本都看到了,以后有几十年的连片开发,要赶快在这里边参与进来。所以就一系列的后续项目,大家一起商量着,开始组成各种基金、组成各种各样特定的子项目、组成SPV的这些事情,使中信得到的现金流为正了。这里边不就包含着我们现在所谈到的交易问题吗?


  我们上海交易中心辐射至少是大半个中国,当然跟天津也可能有一定的交叉和竞争,我认为那也是良性的。在这个舞台上,我们看到这样一些发展机会,大家一起争取共赢的机会,会更规范地和现代市场体系的市场制度建设融为一体,来促进PPP的正面效应更好地发挥出来。资产证券化+类固定收益产品交易市场,我看到已经使很多的市场人士和专业人士摩拳擦掌。我接触到有一些企业家说,我们心目中,一般跟PPP对接的金融产品,我们其实已经不感兴趣,我们要做就来点儿高水平的,他的高水平就是盯着现在所说的交易中心里边更丰富的、跟现代金融发展前沿状态可以对接的这样一些金融创新。


  这个事情当然跟我们现在整个市场体系的健全发展,是同向的,是会合流的。和我们以后,比如说交易中心所在的上海,以及整个长三角,以及我们的南部中国、沿海中国和现在从长三角辐射到中部、西部的,整个现代化推进过程,我认为一定会产生越来越多的、千丝万缕的联系和正面效应。


  所以我作为研究者,特别衷心地祝贺我们的这个产权资产交易中心今天正式启动,借这个机会,谈一些研究中间不成熟的想法,谢谢大家!


  来源: 财政部PPP中心



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