反垄断新规如何促政采公平竞争

2026年04月10日 11:11 来源：中国政府采购报【打印】

■ 杭正亚

近年来，我国反垄断立法工作密集推进。《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）、《公平竞争审查条例》（以下简称《审查条例》）、《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（以下简称《制止规定》）先后修订、制定并施行。笔者认为，其对政府采购参与者而言，既是机遇，也是挑战。

源头预防

公平竞争是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定的基本原则之一。财政部在《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中明确要求，严格执行公平竞争审查制度。修订后的《反垄断法》第五条首次在法律层面确认国家建立健全公平竞争审查制度。对政府采购而言，这是从源头上保障供应商能公平获得参与政府采购竞争的机会。

一是审查主体的确认。根据《反垄断法》第五条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称行政主体）是审查主体。在政府采购领域，“行政机关”是指财政部门以及其他与政府采购相关的行政机关，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”是指事业单位、团体组织管理政府采购相关事务的组织。行政主体在制定政府采购规则时，必须进行公平竞争审查。《实施办法》明确了责任主体，实行“谁起草谁负责、谁审查谁担责”的原则，使得在政府采购中因政策措施不当导致行政垄断问题时，能够清晰追溯责任。

二是审查范围的确认。根据对《审查条例》第二条、《实施办法》第二条规定的理解，审查范围包括政府采购活动等方面涉及经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施。具体政策措施包括政策性文件、标准、技术规范、与经营者签订的行政协议以及备忘录等。笔者认为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条规定，招标文件、资格预审文件的内容不得违反公平竞争原则。这说明在编制采购文件时也应当进行公平竞争审查，对其中涉及的政策问题、评标标准、技术规范等进行审查。然而，这在政府采购实践中是有争议的。在招标投标领域，目前部分地方已将招标文件（含招标公告、资格预审文件）列入审查范围，对政府采购领域如何确定公平竞争审查范围具有一定的参考价值。

三是审查标准的确认。《审查条例》第八条、第九条、第十条、第十一条分别从市场准入和退出、商品和要素自由流动、生产经营成本、生产经营行为四个方面设定了19项不得包含的排除、限制竞争内容，其中也包括政府采购领域对供应商实行差别、歧视待遇情况。《实施办法》第九条至第二十一条将《审查条例》的原则性规定细化为多项具体的禁止性行为。其中第十五条直接列出7项在政府采购中常见的滥用行政权力行为，堪称操作层面的“高压线”。

四是审查程序的确认。《实施办法》将原则性要求转化为具体操作流程，有利于政府采购相关政策措施在制定过程中能够充分考虑市场竞争因素，避免“走过场式”的审查。

过程规范

行政垄断是指行政主体滥用行政权力排除、限制竞争的违法行为，既包括政府直接行使垄断权的“政府垄断”，也包括授权特定企业经营形成的“政府授予垄断”。《反垄断法》虽未直接使用“行政垄断”一词，但从中可以看出，两者涵义是相同的。笔者认为，《反垄断法》列出的七类禁止行为，在政府采购领域均有典型表现。

一是限定交易、指定商品，即限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。《制止规定》对上述情形的方式进行了细化，其中与政府采购相关的有两种：一是通过限制投标人所在地、所有制形式、组织形式等方式；二是通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等方式。

二是签约排外、妨碍入市，即通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。

三是差别政策、妨碍流通，即行政主体滥用行政权力，妨碍商品在地区之间自由流通。《制止规定》对上述情形进行了细化，其中与政府采购相关的是，直接或者变相要求优先采购在本地登记注册的经营者提供的商品。

四是歧视待遇、限制竞争，即以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动。《制止规定》第七条对此进行了细化，可能对招标采购活动产生直接而深远的影响。

五是内外有别、强制投资，即采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。《制止规定》第八条对此进行了细化，其中与政府采购相关的是，拒绝、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

六是滥用权力、强制垄断，即强制或者变相强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为。《制止规定》将其细化为以行政命令、行政指导、组织签订协议等方式。

七是制定规定、妨害竞争，即制定含有排除、限制竞争内容的规定。《制止规定》将其细化为以办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要、函件等形式。

事后执法

一是“三管齐下”、形成闭环。目前，我国已形成“执法调查+社会监督+约谈整改”的全方位监督机制。一旦某领域出现行政垄断苗头，将被及时发现、启动调查并予以纠正。《审查条例》健全了审查机制和监督保障措施，要求行政主体对审查结论负责，并建立了相应的问责机制。如此一来，使得违反政府采购领域公平竞争审查要求的行为，将面临新的监督和追责，增强了制度的刚性约束。

二是管辖协调、避免冲突。根据《政府采购法》，财政部门负责政府采购监管，审计机关等依法对政府采购负有行政监督职责。笔者认为，实践中可能会发生执法管辖重叠的情形。《制止规定》明确，书面举报包括是否就同一事实已向其他行政机关举报、申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。这正是为避免管辖冲突、提高执法效能的制度设计。

三是责任追究，实行“双罚”。对实行行政垄断的行政主体，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议，行政主体应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。此处的法律责任是行政垄断的法律责任，由该行政主体的上级机关实施。此外，《制止规定》还强化了执法的刚性和威慑力。比如，对于拒不采纳公平竞争审查意见、5年内2次以上实施垄断行为等情节严重的，在提出处理建议时，应一并提出“对直接负责的主管人员依法给予处分”的建议，使得问责从单位延伸到个人。

综上所述，笔者认为，反垄断新规将有利于在政府采购领域筑起全链条的公平竞争防线，推动政府采购更加公平、公正。

（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）

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