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北京市养老机构综合保险项目

2017年10月18日 08:59 来源:北京市民政局打印

     随着人口老龄化发展趋势,相应入住养老机构的老人数量持续增长。选择机构养老的大多是高龄、失能、失智老人,属于高风险群体,潜在的责任风险时刻威胁着养老机构的运营,一旦住养老人发生意外事故,会对养老机构带来严重打击,制约着养老机构的可持续发展。推进养老机构责任保险工作,是构建养老服务业风险分担机制的重要内容,是提升养老机构责任意识和风险意识,强化养老机构内部管理,降低运营风险,维护老年人合法权益的重要手段,是加强服务环境建设,做好养老机构责任事故善后处理,维护社会和谐稳定大局的重要保障。

为提升北京市养老机构养老机构意外责任风险应对能力和善后处置能力,服务质量和管理水平,推动养老服务产业持续、健康发展,2012年,市民政局、财政局联合印发《关于推行养老服务机构综合责任保险的意见》(京民福发〔2012〕347号),以北京市民政局作为购买主体,为全市养老机构自愿投保的运行床位,购买养老机构综合责任保险,赔偿机构因过失给入住老人带来的人身伤害及医疗费用损失。项目运行以来,有效地保护了老年人利益、大大减少了养老机构因服务风险而造成的经济损失和住养纠纷,在强化风险防范、培养保险意识、参与社会治理等多方面取得了良好绩效。

一、项目实施过程

(一)委托专业保险经纪人。为了降低风险管理成本,获得全面、专业的风险管理服务,市民政局聘请了专业保险经纪公司,作为北京市开展养老机构综合责任保险项目的风险管理顾问及保险经纪人,对全市养老机构风险情况进行调查并论证完善保险方案,协助招标承保,以及在实施过程中成立专项服务团队负责日常培训、查勘索赔、疑难及重大案件处理、风险分析、建立数据库、分析案例、慰问机构等具体服务工作。

(二)预算管理。为切实减轻养老机构负担,培养养老机构保险意识,引导和鼓励养老机构参与综合责任保险,市财政对保险缴费按照80%给予补贴,养老机构负担保费的20%,并根据全市养老服务机构保险制度执行情况,及时研究调整财政缴费补贴比例。养老机构综合责任保险首年保费,按照民政部门审核的养老服务机构床位投保数量乘以通过政府招标确定的单床年度缴费标准确定。投保的第一年度,以截至2012年6月30日,市民政局审核的全市养老机构床位投保数量作为基数进行统一招标。市民政每年审核全市养老服务机构床位投保数量,并做好年度市财政补贴资金的预算申报工作,纳入每年市民政局部门预算优先保障,同时对项目的投入产出绩效进行考核和评估。

(三)公开招标保险公司。2012年9月,市民政局委托对北京市养老机构综合责任保险项目进行国内公开招标,10月19日定标,最终确定三家保险公司入围,分别是:中国人民财产保险股份有限公司北京市分公司、中国平安财产保险股份有限公司北京分公司、中国人寿财产保险股份有限公司北京市分公司。由这三家保险公司组成共保体进行联合承保,其中人保财险作为主承保公司,签订保险协议和共保协议。

(四)下发通知组织投保。根据市京民福发〔2012〕347号文件,市民政局印发《关于推行养老服务机构综合责任保险有关事项的通知》(京民福发〔2012〕424号)两个文件,推行北京市养老机构综合责任保险项目。

(五)定期监管、评估效果。市民政局统一要求,由委托的保险经纪公司定期对保险方案、保险理赔服务进行评估,形成长效评估与退出机制。每个季度上报项目简报,每个保险年度末提交上一年度工作报告,具体汇报上一保险年度承保、理赔情况等风险管理服务工作,并对下一年度项目开展提出具体建议。根据理赔情况,建立信息数据库,阶段性分析责任事故原因,并提出具体风险防范建议。

二、项目基本保障情况

养老机构综合责任保险是指养老机构在提供服务的过程中,因机构及其工作人员的过失或疏忽导致住养老人人身伤害的,保险公司根据保险合同约定履行经济赔偿义务。赔偿范围包括死亡、伤残、医疗费用、护理费用、法律费用、第三者责任等。

(一)保险对象。所有在北京市民政部门登记注册的养老服务机构,都可以投保养老服务机构综合责任保险,投保人和被保险人均为养老服务机构。

(二)保险费用。20122014年度保费为160元/床/年;20142016年保费为198元/床/年。根据以往赔付情况,20142016年再次组织公开招标时,完善了保险方案,应实际需要,增加了身故和医疗责任的赔偿限额,故保费相应增长。

(三)基本承保情况

1. 20122013年度。2012年11月15日 2013年11月14日,全市共有342家养老机构参与投保,投保床位数达到34043张,机构投保率为89.3%。

2. 20132014年度。2013年11月15日~2014年11月14日,全市共有359家养老机构参与投保,机构投保率为92.5%,较上一保险年度提高3.2个百分点,投保床位总数34596张。

3.20142016年度。2014年11月15日~2016年3月14日,共计16个月,全市共有399家养老机构参与投保,机构投保率为94.3%,较上一保险年度提高1.8个百分点,投保床位总数达到36863张。

4.2016-2017年度。2016年3月15日~2017年3月14日,全市共有420家养老机构参与投保,机构投保率为95.7%,较上一保险年度提高1.4个百分点,投保床位总数40221张。

由以上数据可以看出,过去四年北京市养老机构责任保险无论从投保机构数和投保床位数来看均呈现出明显的上升趋势,连续四年机构投保率也在稳步增长,养老机构综合责任保险项目得到越来越多机构的认可和支持,已逐渐步入了良性循环。

三、项目成效和亮点

养老服务是当前民生领域的重要工作,北京市养老机构综合责任保险,不同于普通的商业保险,具有政策性和准公益性特点,解决了养老行业主管部门和机构的后顾之忧,提高了机构抗御风险能力,化解了机构和老人家属之间的矛盾,减轻了行业主管部门的调解或信访压力,促进了社会和谐稳定。四年来,参保机构和投保床位越来越多,综合反响越来越好。

(一)事前防范降低了风险发生率。委托的保险经纪公司经常性地深入机构进行培训和检查,就养老机构存在风险隐患和风险点提出相应的整改意见,并向养老机构捐助一些必要的设备,全面降低了养老机构的风险发生率,三年来北京市养老机构未发生一起群死群伤案件。养老机构抵御巨灾风险的能力明显增强,项目运行以来每年都有部分机构遇到高赔额案件,通过保险得到有效补偿。

(二)养老机构和家属之间的矛盾有效化解。项目运行四年以来,全市有300余家养老机构直接受益,成功调解了千余起责任纠纷案件,累计赔款千万余元。例如,海淀区某机构的一位老人早上行走时不慎摔倒,多处骨折需长期住院治疗,治疗费超出了家属承受能力,便要求机构承担,双方产生很大矛盾。本着解决矛盾优先的原则,经保险经纪公司多次与保险公司协商,保险公司同意提前赔付医药费,平复了家属情绪。

例如,密云镇某机构一位老人生活不能自理,护理员巡视发现老人腰痛,与家属联系后送至医院,诊断为右股骨粗隆间骨折。家属不认可机构只赔偿医疗费,将养老机构告上法庭,经法院调解,双方同意协商解决,包括医疗费、营养费、护理费、律师费总计35500元,因医疗费用超限额,营养费、护理费不在保险赔偿范围之内,保险公司需核减费用,最终由保险经纪公司向保险公司提出通融赔付,纠纷得以有效解决。

(三)理赔数据库的建立与定期风险评估报告为政府提供了决策依据。通过对大量赔案的统计分析,总结机构风险规律,找到事故频发点,有利于机构有针对性地提升服务水平,为行业主管部门决策提供了更多依据。

(四)保险机制的引入特别是经纪人介入索赔服务避免了社会矛盾激化,大大降低了政府化解社会矛盾的工作量。各区县普遍反映,开展综合责任保险以来,95%的矛盾纠纷都可通过保险协调解决,使得行业主管部门可以专心做好主业。朝阳区、房山区尤其明显,投保前每年都有3-5起需由区民政部门出面协调处理的重大纠纷,耗费了大量精力,投保后需协调的重大纠纷为零。

(五)北京养老机构综合责任保险的成功推行,为其他省份打开了思路。自“新国十条”正式颁布后,全国很多省份纷纷效仿北京市的推行模式,在所在地区进行推广,北京市养老机构综合责任保险项目在险种创新、方案创新、运行模式创新等方面均起到了示范、引领作用,在一定程度上促进了我国养老产业的持续健康发展。

四、问题与建议

养老机构综合责任保险已推行四年,保险作为风险管理的一种有效手段,为北京市的养老服务业发展起到了积极的促进作用,但养老行业面临的风险是多角度、多层次的,仅仅依靠保险还不足以防范行业面临的各类风险,需要进一步研究建立完善的风险管理体系。

对相应风险的管理既需要体系化的制度建设,又需要可实践落地的执行方案。结合国内外相关发展经验,建议探索采用为老服务综合责任保险”+“细化法律法规、建立规范化标准”+“强化行业协会职能、促进行业自律”的“三位一体”的风险管理方案,及时进行风险查勘和实地调研将新增的可保风险及时纳入承保范围;对于只可识别、不可量化的人员风险、法律风险也应推行相关管理规范以进行风险控制;另外加强行业自律,通过强化行业协会职能的方式加强业内风险意识。通过建立立体的风险管理架构对相关风险进行充分的“识别、转移、防范、管理”。


案例二:

北京市市级城市道路清扫保洁服务项目

该项目由北京市城市管理委员会组织实施,2015年项目资金预算(拦标价)为22173.92万元,中标合同金额21697.7065万元为落实财政部《关于进一步推进政府购买服务改革试点工作的通知》(财综〔2015〕101号),进一步推进我市政府购买服务改革试点,加大我市政府购买服务力度,推动我市建立高效合理的公共服务体系,根据北京市财政局下发的《北京市政府购买服务改革试点工作实施方案》,将北京市市级城市道路清扫保洁服务采购项目定为市政市容类政府购买服务试点项目,北京市城市管理委员会将此项目列为2015年政府购买服务项目,项目资金预算为22173.92万元采取公开招标方式确定服务商。通过市级城市道路清扫保洁服务采购工作,达到厘清我市城市道路的清扫保洁事权,规范服务价格,建立符合市场规则的工作机制,强化监督检查考核,进一步提高市级城市道路清扫保洁服务保障的能力和水平,同时为促进北京市16区县城市道路清扫保洁服务市场化,起到示范作用。

一、原有市属道路作业经费标准及管理模式

2014年,北京市市属道路清扫保洁作业主要由北京环卫集团、公联洁达公司和昊天昊公司承担,采取直接委托和公开招标两种政府购买服务方式确定服务商。

北京环卫集团主要承担长安街、迎宾线、二三环主路、四环辅路等路段的全工艺作业,同时,为达到中国政府奥运承诺的环境指标,还承担了部分重点地区道路冲刷、喷雾压尘、道路洗地作业;公联洁达公司主要承担四环路主路道路清扫保洁作业。上述北京环卫集团和公联洁达公司承担的道路清扫保洁作业由北京市城市管理委员会采用直接委托方式购买服务。另外,我市还有七条跨区域快速路的清扫保洁作业,自2009年起采用市场运作,以公开招标的方式确定作业单位,作业单位是北京环卫集团、公联洁达公司、昊天昊公司。

北京环卫集团环卫作业单价为8.53元/平方米,此价格是北京市财政评审中心根据2006年作业成本,于2007年评审确定的。考虑到近几年燃料、人工等环卫作业成本增幅较大,每年通过一次性补助解决;七条跨区域快速路作业经费采用市场公开招标方式确定,平均作业单价13.82元/平方米。

二、原有管理模式存在的主要问题

(一)市属道路和区属道路存在事权交叉、支出责任不清的问题。

(二)作业标准提高及工作量增加造成作业成本上涨,与2007年核定的作业价格差距逐年加大。环卫集团道路清扫保洁作业经费不足部分还需要每年通过核定一次性补助方式解决。

(三)2013年出台了《北京市城市道路清扫保洁质量要求与作业规范》,提高了道路清扫保洁作业标准,增加了道路清扫保洁作业频次,道路机械清扫保洁由原来的一天一次保洁,增加到一天两次保洁,新的环卫定额需要推广应用。

(四)缺乏市场化竞争机制,政府购买服务的方式还需要进一步规范。

三、工作推进措施

在前期做好大量基础调研准备工作之后,2015年6月,北京市城市管理委员会、北京市财政局联合起草了《关于进一步推进城市道路清扫保洁服务市场化的请示》(京政容发〔2015〕38号),经报请市政府同意,主要开展以下工作:

(一)理清市区两级政府道路清扫保洁作业事权

将二、三、四环主路和辅路、长安街(含五一、十一期间天安门地区环卫保障)、迎宾线及跨区城市快速路主路确定为市属道路清扫保洁作业范围;其他城市道路清扫保洁事权划归属区县政府管理。

(二)完善政府向社会力量购买道路清扫保洁服务机制

1.利用卫星监测等高科技手段逐一核对市级道路清扫保洁面积。从2016年起,二、三、四环主辅路以及跨区域快速路道路清扫保洁作业,采取公开招标方式确定服务商,公开招标拦标价格按照当期道路清扫保洁作业费用定额。确定了调价机制:在服务期限内,服务价格调整按照每年CPI涨幅调整作业单价,每年价格调整后与当期道路环卫作业费用定额进行比对,按照低值进行结算。

2.基于长安街、迎宾线在国家政治生活中的特殊地位,继续由我委直接委托北京环卫集团开展道路清扫保洁作业,作业费用单价按照当期道路清扫保洁作业费用定额执行。

3.推动各区道路清扫保洁服务市场化。要求各区按照市政府办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(京政办发〔2014〕34号)和市财政局印发《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》(京财综〔2014〕1544号),结合各区实际,完善政府向社会力量购买道路清扫保洁服务机制,放开城市道路清扫保洁作业市场,进一步推动环卫事业健康发展。

(三)做好道路清扫保洁过渡衔接工作

1.2015年为过渡期,市属道路清扫保洁作业按照城市道路一级道路作业标准,仍按原作业范围继续执行,作业费用按原办法执行。

2.道路清扫保洁作业范围中与区事权交叉部分,仍按原价格结算,不进行调整。从2016年开始与各区事权交叉部分全部移交给各区,市级不再承担相关费用。

四、向社会公开招标,招标情况如下。

(一)城市道路清扫保洁公开招标的主要内容:

1、采购的范围。二环、三环、四环主辅路及匝道(清扫保洁面积为976.24万平米),阜石路、莲西路、丰北路、东北城角联络线、动物园路、通惠河北路、德贤路等7条跨区快速路主路(清扫保洁面积为177.45万平米)分9包进行采购。

2、作业方式和工艺。道路清洗、机械捡拾、机械清扫保洁(含小广告清除)、道路冲刷和冬季扫雪铲冰。

3、作业质量标准。符合《北京市城市环境卫生质量标准》和《城市道路清扫保洁质量与作业要求》(DB11/T353-2014)一级标准。

4、经费标准。按19.22元/平方米.每年,其中包含:清扫保洁全工艺18.26元/平方米.每年和冬季扫雪铲冰作业经费包干价0.96元/平方米.每年。雾霾天气、道路遗撒以及其它应急或临时任务增加作业费用,依据实际工作发生量,其中:与招标工艺一致部分,按照投标单价进行结算,其它部分按照甲方确认价格,另行结算。

5、采购周期。采购周期为5年。

(二)城市道路清扫保洁公开招标结果如下:

投标单位:共有11家单位进行投标,分别是北京环境卫生工程集团有限公司、北京公联洁达公路养护工程有限公司、北京昊天昊城市环境管理集团有限公司、北京慧丰清轩环境卫生清洁服务有限公司、北京海瑞通保洁有限公司、北京绿都清洁服务有限公司、北京雅博恒宇环保设备有限公司、北京丰科园商务服务有限公司、北京绿博伟业环保科技有限责任公司、北京天和瑞泰城市环境卫生管理有限公司、北京富海兴业环保有限公司。

开标评标:开标、评标严格按照国家相关法律法规程序进行。随机选取项目招标代理机构,根据招标采购项目的特点组建评标委员会,并负责评标工作。评标严格按照招标文件的要求和条件进行。比较报价,同时考虑商务条款有无偏离;技术规格有无偏离;服务方案先进、合理;经营信誉、风险防范和质量保证等因素。

招标结果:

1.二环、三环主辅路及匝道,四环辅路及匝道,东北城角联络线、动物园路、通惠河北路四个标段由北京环卫集团分别以3361.5123万元、6148.6679万元、4033.738万元、657.4904万元中标;

2.四环路主路、阜石路两个标段由公联公司分别以5017.8879万元、773.7649万元中标;

3.莲花池西路、德贤路两个标段由昊天昊公司分别以716.119万元、577.8887万元中标;

4.丰北路由绿都公司以410.6445万元中标。

以上九个标段预算金额为22173.92万元,中标价为21697.7065万元,节约资金476.2135万元,中标平均价为18.81元/平方米.每年,与19.22元/平方米.每年相比,节约0.41/平方米.每年。

五、主要工作成效。

(一)厘清事权。利用卫星监测、致函交通委路政局逐一核对市级道路清扫保洁面积等方式,建立基础信息台账,并以政府规范性文件的形式对事权进行明确,有效解决了市、区清扫保洁道路事权交叉问题。

(二)放开市场。长期以来,市级城市道路清扫保洁服务86%的市场份额是由政府直接委托给北京环卫集团、公联公司两家国有企业,只有14%的份额采取面向社会公开招标的方式确定服务商,缺乏竞争。通过将二、三、四环主辅路清扫保洁服务面向社会公开招标,市级城市道路清扫保洁市场化份额达到90%,强化了市场竞争机制,政府购买服务进一步规范,市场得到了放开。

(三)规范价格。由于历史原因,我市市级城市道路清扫保洁采取直接委托、公开招标两种采购方式和多种结算方式,因此,长期存在着路段不同,价格不同,标准不同的问题。为此,我们按照“以事定费”的原则,依据城市道路清扫保洁作业标准,研究编制了城市道路环卫作业劳动定额和城市道路环卫作业费用定额,组价设定拦标价格为19.22元/平方米·年,并采取公开招标方式向社会购买服务,解决了以往价格不统一、作业标准和劳动定额难落实的问题,有效推动了标准和定额的落实。同时,为适应市场规则,本着“公开、公平、公正”的原则,建立了年度调价机制,即:在招标服务期限内,服务价格应按照每年CPI涨幅和当期道路环卫作业费用定额两者中的低值结算。改变了以往“多年一评审,多年不调价”的情况。此外,制定印发了市级城市道路环境卫生应急处置工作流程。规范了雾霾天气、道路遗撒及其它应急或临时任务增加作业量及费用的确认、核实和备案,确保了服务商的合法权益和政府资金的规范、有效使用。

(四)优化检查考核。通过招标,市级城市道路全面实现了“洗、扫、冲、收”的组合工艺作业,可以有效降低路面尘负荷。为确保实效,我们还将“尘土残存量”指标列入检查考核,并引进道路尘土残存量监测工作机制,检查考核结果直接与服务费挂钩,实现了“以克论净”的目标。

(五)起到良好的示范作用。通过市级城市道路清扫保洁服务项目向社会公开采购工作,促进我市城市管理工作,促进了市级城市道路清扫保洁工作的开展,为推进我市16区县城市道路清扫保洁服务市场化提供了参考,起到了良好的示范作用。

六、需要完善的方面

由于二三环辅路首次纳入市级事权,二三环主辅路间公交站台果皮箱清掏维护等属地区负责开展的人工作业未纳入本次招标范围,在实际作业过程中,相关区反映作业不便,下一步拟将果皮箱清掏维护等作业一并纳入招标范围。