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浅议政府购买服务预算绩效评价

2018年07月20日 09:22 来源:中国财经报打印

  近年来,供给侧结构性改革不断深化,公共服务需求的日趋多样化,政府将既定范围内的公共服务事项按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量或事业单位承担,并按照“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法,强调对公共服务的产出、效益及服务对象满意度等进行绩效评价,逐步建立按绩效付费的理念与模式。

  对政府购买服务预算开展绩效评价的必要性

  政府购买服务的全过程涉及立项、投入、管理与监督等环节,同时也是购买服务的预算资金编制、执行与监督的过程。因此,要按照财政支出绩效评价的要求,针对政府购买服务项目自身特点,建立相应的绩效评价制度与体系。财政部、民政部和工商总局联合出台的《政府购买服务管理办法(暂行)》指出,要“对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据”。党的十九大报告又提出“全面实施绩效管理”。由此可见,政府购买服务类项目需要加强绩效评价,并将结果应用于承接主体选择和预算安排的依据,从而不断提高财政资金使用效益和公共服务质量。

  同时,我国政府购买服务预算支出规模增长迅速,购买领域与种类不断拓展,相应的财政支出规模快速扩大。据财政部统计,2015年,货物类、工程类和服务类等三大类采购金额分别为6571.4亿元、11155.2亿元和3343.9亿元,其中服务类采购支出占比约15.9%,较2014年增加1409.7亿元,增长率达72.9%。而2016年,服务类采购规模为10219.3亿元,剔除以政府购买服务方式实施的棚户区改造和轨道交通等工程建设项目相关支出5358.5亿元后,服务类采购同口径规模为4860.8亿元,较2016年增加1516.9亿元,增长率为45.4%。由于服务类采购中有越来越多的购买服务类项目,由此可初步判断政府购买服务财政支出的规模正在迅速扩大,因此,有必要建立完整的评价体系对政府购买服务预算资金支出的实际效果进行客观评价,这是促进公共服务质量与效果提升、加强主管部门购买服务管理,以切实提高财政资源配置效率的重要保障。

  根据委托代理理论,政府购买服务涉及双重委托代理,首先是社会公众对政府的委托;然后是政府对社会主体的委托,核心是前者。由于双重委托代理,信息存在较大的不对称性。在此情况下,政府购买服务绩效评价就显得尤为重要,可以借助第三方评价机构的专业力量,打破信息不对称,将社会公众对接受公共服务的获得感传递给政府,便于进一步优化购买流程管理和结果监控。

  开展绩效评价也是社会公众对政府购买服务进行监督的重要途径,通过评价信息公开和评价过程的积极参与,社会公众可以更好地了解公共服务内容与结果,从而增进公众与政府之间的互信。绩效评价还可以综合考察政府购买服务是否达到预期目标,及时发现和修正政府购买公共服务管理过程中出现的绩效偏差,以确保公共服务质量提升,这也有利于推动政府购买服务健康可持续发展。

  我国当前政府购买服务预算绩效评价的主要问题

  首先,政府购买服务绩效评价顶层设计不够完善。一些地方政府已经开始高度重视这类专项评价的重要性。但是,由于政府购买公共服务支出有其特殊性,且各地推进力度不一,因此全国层面尚未有统一的专门绩效评价体系与方法,只是在部分地方开始进行相关探索,政策与制度保障还亟须加强。

  其次,政府购买服务类绩效评价方法与体系还不够完善。政府购买服务的参与主体与服务提供过程较为专业而复杂,因此需要制定一套涉及多方主体的、全过程的综合评价体系,既要考虑双方履约过程的合规性与有效性,同时更加关注结果,但目前这方面工作的有效性还有待进一步完善。

  再其次,政府购买服务预算绩效评价结果应用还不够充分。政府购买服务绩效评价的最终目标是严格监督承接主体提供的产出与效果是否满足政府购买需求,切实解决社会问题。主管部门应该主动开展绩效评价,建立按绩效付费的理念。但由于仍在不断摸索中,评价质量还不够稳定,评价结果还很难作为政府购买服务的依据,就这容易使得预算安排和服务监管等流于形式,财政资金使用的合规性和效率性受到影响。

  最后,政府购买服务预算绩效评价的专业力量不够完善。绩效评价实际上利用第三方中介机构对服务全过程进行三项主要工作:一是对信息的科学合理搜集,高度关注投入、过程、产出和效果类数据和事实的有效整理;二是设计基本指标体系与评价标准对实践经验进行总结与判断;三是利用评价结果对未来服务定价与服务内容提供建议参考。因此,需要进一步规范和管理第三方中介,对提高政府购买服务类预算绩效评价的公信力和科学性具有重要意义。

  进一步完善政府购买服务预算绩效评价的路径与建议

  为了促进政府购买服务类预算资金管理的科学性与有效性,需要进一步加强相应的预算绩效评价工作。

  一是进一步完善顶层设计,建立规范、统一和细化的购买服务类评价制度与政策体系。随着政府购买服务工作的深化,大量的预算资金将通过合同和契约方式转移给能够提供专业化公共服务的社会主体,因此,政府部门可进一步完善政府购买服务和绩效评价的相关政策与制度,确保预算资金监管更加有效,积极促进部门职能转变。

  二是借鉴国内外经验,完善评价方法与体系,特别是针对不同类型的购买服务,建立分类指标体系。政府购买服务涉及主体较多,服务领域与类型广泛,涉及到的社会影响面非常复杂,因此,可逐步建立分类指标体系,进一步提升评价有效性。

  三是进一步加强评价结果应用,让政府作为购买主体逐步树立按绩效付费的基本理念。评价结果可以作为下一步选择社会主体的重要依据,同时也作为合理定价、安排预算、加强资金拨付合理性的主要参考。

  四是大力培养专业的评价机构。大力发展以会计师事务所、管理咨询公司等为主体的绩效评价中介机构体系,加强行业指导与规范,着力提升工作质量,从而为政府购买服务预算绩效评价提供有效的技术支撑。

  (作者单位:上海国家会计学院)