——政府采购价格难题的破解之道

　　■ 何滨

　　长期以来，政府采购价格问题备受关注，无论是高价背后的腐败，还是低价背后的劣质，都牵引着公众的目光。最近几年，业界提倡政府采购的价值目标应从节约支出向物有所值转变。但正如美国联邦总务署仍把节约作为采购的首要目标一样，价格问题始终是我们无法回避的问题，公众对这一问题的关注也必须得到有效回应。解决价格问题，首先要解决可比性问题。采购需求不明确，其实就是商品不可比造成的。创造一个公开、透明、标准的价格可比的机制和环境，通过互联网、大数据、区块链等新理论和技术手段进行分析、对比和监测，可有效解决价格问题。

　　问题分析

　　财政部副部长刘伟在2017年全国政府采购工作会议上指出：“政府采购制度是现代财政制度的重要组成部分，必须适应加快建立现代财政制度的新要求。当前政府采购领域的确还存在‘慢、贵、差’现象，要理性看待这些问题，既不能相互推诿，更不能裹足不前，而应该增强改革的紧迫感、责任感，坚持在深化政府采购制度改革中解决实践中的突出问题”。当前，我国政府采购工作已进入新时代。党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。政府采购制度是财政管理制度的重要部分，是财政支出管理改革的“三驾马车”之一。在互联网、大数据蓬勃发展的时代，政府采购工作中存在的主要矛盾是什么？原因有哪些？该如何应对呢？

　　1.十八大以前的突出问题

　　政府采购被诟病的问题主要是价格、质量、效率、服务。其中，价格高历来是大家最为关注的问题，也是最容易产生腐败的问题。我们试以两个角度来分析，一是需求方；二是供给方。由于多年来的体制、机制等宏观、微观环境和条件相对滞后，需求方如采购人（包括集采机构）个别人的权力过大，导致腐败，引发了一些价格问题。具体讲，就是在品质、服务等可比的前提下，采购价格高于市场可比价格。如社科院等第三方机构曾针对部分地区做过一些调查，表明政府采购价格虚高问题是客观存在的。业界呼吁，完善政府采购制度，应理顺管理体制，充分利用信息化手段，形成采购人、供货商等主体之间实时准确的信息交换和共享机制，并在建立市场价格衡量标准的基础上，形成科学的价格比对机制。而笔者认为，十八大之前，缺乏有效的权力制约机制，部分领域暗箱交易、腐败寻租等问题比较严重。随着我国已进入从严治党的新时代，因需求方特别是采购人、集采机构腐败导致采购价格人为偏高的现象，已逐步减少。

　　2.十八大以后的突出问题

　　十八大从机制上解决了采购权力腐败问题。在政府采购领域，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。十八大以后，关于需求的腐败现象得到有效遏制，最主要的矛盾集中在供给方，集中在如何加强对供应商的监管。正如美国联邦总务署高度重视政府采购中的反欺诈，即政府采购怎样不吃亏一样，在我国，具体途径就是建立科学的价格比对机制，在相同条件下，实现价格最低，节约政府支出。目前，中央政府采购日趋规范、公开、透明，并大力推行批量采购与协议供货的创新挂钩政策，实现采购范本标准化与合同明细的公示，成效显著，大幅降低了中标价格，多数产品低于同配置的主流电商价格20%-30%。

　　与此同时，各种问题紧密关联，尤其是一些老问题渐渐发酵，干扰了控制价格的成效。如，采购周期长、商品不可比，尤其是有的产品型号完全是为政府定制，价格根本无法对比，厂家“零库存、慢送货”，用户的采购体验远远比不上主流电商。厂商为获取超额利润而控制渠道，在政府采购中屡见不鲜：某款网络交换机市场价格为3万元左右，但在销售给政府采购渠道后，配置未变，仅在型号上加了某个字母，然后价格翻了两倍；某款电视，原型号为6000U，政府采购型号为6000E，价格也翻了一倍左右。

　　另外，品牌、采购周期的不可比，导致价格优势也不可比。根据政府采购法律法规，品牌差异不能作为采购人选择某一品牌的理由，一般而言，政府采购要重点关注产品的品质。批量采购的周期长问题比较突出，由于批量采购流程较规范，采购人从申报计划到拿到商品可能需要40天甚至更长时间。而批量采购政策的本意是“以数量换价格”，故而存在天生的“基因缺陷”。时间长、效率低又使得采购人心存不满。何况当前信息类产品日新月益，时间的重要性超过了金钱，最好的结果应是“品质效率标准化、价格可比最低”。

　　原因分析

　　1.供应商违规控制渠道。为追求利润，供应商尤其是厂家往往会控制渠道。如果以保证正品、防止价格混乱、获得合理利润为目的，则无可厚非，但为了获取超额利润，对同一配置的商品，在品质、服务完全相同的情况下故意隐藏价格，欺骗采购人，就有违背公平竞争之嫌。国家发改委《禁止价格欺诈行为的规定》明确，价格欺诈指经营者利用虚假的或者使人误解的标价形式或者价格手段，欺骗、诱导消费者或者其他经营者与其进行交易的行为，其第六条第九款还指出“其他欺骗性价格表示”均为价格欺诈行为。这种情况主要表现为普通市场消费渠道与政府采购渠道具有较大差异化的价格体系。厂家声称政府渠道价格低于普通市场消费渠道，但有时恰恰相反。供应商针对政府机关制订较高的定价策略，获取超额利润，实质上属于欺诈行为。

　　2.标准缺失。对政府采购价格进行对比，前提是商品代码的标准化。商品标识代码（Identification Code Of Commodity）是由国际物品编码协会（EAN）和统一代码委员会（UCC）规定的、用于标识商品的一组数字，在全世界范围内是唯一的、通用的，作为全球贸易中信息交换、资源共享的关键和“全球通用的商业语言”，包括EAN/UCC-13、EAN/UCC-8和UCC-12代码。厂商应选择适宜的代码结构，遵循三项基本的编码原则，即唯一性、无含义性、稳定性。商品标识代码的表现形式通常为商品条形码。商品条码被称为商品的“身份证”，是商品流通于国际市场的“共同语言”。近年来，我国已有文件规定，无条码商品不得进入超市。条码前9位为厂商识别代码，是系统规定的，后面3位则由供应商自行编码，最后一个是系统自动生成的校检码。可见，条码并没有解决商品身份的唯一识别问题，且由厂家编码，存在同样配置商品多个条码的可能，为厂家控制渠道留下便利。

　　3.手段落后。目前，政府采购信息化成效显著，主要表现为采购信息公开比较彻底。特别是随着国务院、财政部对信息共享、信息公开的一系列制度法规的公布和生效，政府采购的需求公告、中标公告等各类信息公开越来越细化，使得对采购信息进行大数据抓取和分析成为可能。但是，我们发现对政府采购数据进行科学统计和分析却较为困难。此类数据的特点是量大、标准不统一、非格式化，政府机构没有能力处理海量数据，而且许多价格也不具备可比性，甚至同一供应商在不同时期、不同项目的需求公告、中标配置中的描述都没有统一标准。因此，对政府采购信息的大数据分析缺乏有效手段，难以对采购价格、服务进行监测和对比。

　　对策建议

　　1.完善法律，形成法治监督机制。建议以法律手段禁止不良厂家恶意垄断价格渠道，如只提供政府部门特殊型号，甚至变相不允许采购市场通用产品等行为。在维护国家利益方面，可借鉴国外的做法。早在1863 年，美国制定了《反欺骗政府法》，规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府获取非法利益，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该项法律很好地维护了国家利益，比较著名的案例就是2011年结案的美国甲骨文公司遭美国政府起诉被罚巨额赔偿一事。对我国而言，建议规定凡参加政府采购的供应商，可制订合理的价格策略，但必须依照政府采购信息公开原则，公开全部产品配置和定价信息，公布价格差异及原因，以便在政府采购活动中获得较好的折扣，防止价格欺诈和不正当竞争。

　　2.加强标准化，规范全国商品编码体系。多方参与，创建价格可比的市场环境，确保在品质、效率、服务相同的情况下，采购人可方便、准确对比价格。首先从法律上明确厂家对商品信息准确性、唯一性的责任和义务。商品标识代码和条形码等制度解决了特定超市商品的身份识别问题，但不能解决政府采购中最关心的商品身份识别问题；供应链业界流行的SKU商品编码（最小库存控制体系）可保证特定代理商或者电商内部的身份识别问题，但多家供应商和电商之间则不可比。因此，我们需要一个公开、透明、标准、通用的商品编码体系。在全国商品编码体系中，厂家要明确基本配置包含的参数内容，凡是较大程度上影响价格的参数均可列入基本配置，凡是基本不影响价格的参数，均列入其他配置；厂家对相同基本配置的商品只能规定一个型号，不得以渠道不同的名义定制不同型号，同时厂家对增减配置配件和服务的价格，要逐条列明，不能笼统概括。如，原来相同配置的商品，销售给线下供应商的型号为A，销售给电商的型号为B，其实是相同配置的商品，必须称其为A或B，而不能同时有2个型号。对于服务的差异，厂家也需在商品说明中一一列明不同服务年限服务的内容和价格。国家已规定零售商品标识代码不能随意更换，即使停产，也应在4年内不得用于其他商品。全国商品编码体系应更为严格、稳定，采用类似身份证号码的管理方式，相同配置商品采用唯一代码，即使停产，终身不变，不得用于其他配置商品，便于长久追溯。

　　3.充分应用互联网、大数据新技术。近年来，政府采购电商化推动了采购的公开、透明，但也要防止电商控制渠道，重蹈传统供应商的覆辙。实践中，个别电商也出现了定制型号，从而与其他商品不可比。解决办法是：禁止厂家根据渠道，为各电商提供专供型号；电商也必须销售厂家的通用型号。电商为政府采购提供的型号必须为销量排前范围内评价较好的产品。如果没有足够销量、好评的型号，仍然不能进入政府采购市场。通过对配置、价格、销量、评价等大数据对比分析，可对比价格是否科学、合理，方便采购人采购到物有所值的产品。此外，建议引入区块链技术。区块链技术是具备分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等特点的新型数据应用模式，其最重要的特征是去中心化、开放性、自治性、信息不可篡改、匿名性，能够解决政府采购海量数据存储分析的困难。应用区块链技术后，供应商的商品信息难以被篡改，可确保唯一性、可比性，商品的配置、价格、评价等信息的获取也将更为容易。

　　4.加强价格监测，建立相关机制。互联网最大的优点就是公开、透明，契合了政府采购的三公原则。随着互联网和电子商务的发展，传统价格监测必然向互联网监测转变。据了解，国内部分地方如天津已充分应用互联网价格监测技术，对主流电商进行互联网数据扫描。一旦发现政府采购价格偏高，系统将自动预警。但是，一些厂家和电商除了人为定制渠道型号之外，为防止非正常访问，还采用技术手段屏蔽了互联网爬虫机器人，导致许多正常访问的第三方爬虫机器人也被屏蔽。有关部门可制定政府采购互联网监测白名单制度，凡监管机构、代理机构、专业的第三方、社会公众均可申请进入白名单。该项白名单将对所有厂家、电商、供应商产生效力，监测服务一旦进入白名单，相关供应商不得对此服务进行阻拦、屏蔽。

　　综上所述，对于政府采购价格问题，政府部门要主动担当，多管齐下，实现商品可比，再运用大数据进行分析，实现实时监测、预警、处理，彻底解决价格问题，推动政府采购高质量发展。

　　（作者单位：中央国家机关政府采购中心）