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为政府采购行政裁决试点建言献策

2021年09月02日 09:06 来源:中国政府采购报打印

  ■ 孔祥林 黄绚

  目前,政府采购行政裁决正在进行试点,行政裁决不久可能成为解决政府采购活动争议的重要方式。本文从政府采购行政裁决的产生的背景、基本概念、作用等方面出发,提出相关建议。
  产生背景
  2018年11月,中央全面深化改革委员会通过《深化政府采购制度改革方案》,要求“健全政府采购监督管理机制”。同年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》,指出“行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点”,要切实履行裁决职责,重点做好政府采购活动争议等方面的行政裁决工作。
  2019年9月,“政府采购投诉处理”被列入国务院第一批部门行政裁决事项。
  2020年1月,财政部发布《关于确定第一批政府采购行政裁决示范点的通知》,明确内蒙古自治区、上海市、深圳市作为第一批政府采购行政裁决示范点。2020年6月3日,深圳市财政局作出全国首例政府采购行政裁决书。同年12月4日,财政部发布《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《修订草案征求意见稿》),《修订草案征求意见稿》中将“质疑和投诉”章节修改为“争议处理”,并明确政府采购监管部门在处理投诉事项时,“可以先进行调解,必要时组织质证”,这为使用行政裁决方式解决政府采购活动的争议奠定了基础。
  具体含义
  关于定义,根据行政裁决的定义,行政裁决是行政机关根据当事人申请,依据法律法规授权,居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。因此,政府采购行政裁决可以理解为,根据政府采购等相关法律法规的授权,中立的行政机关接收政府采购活动参加人的申请,对政府采购活动的争议进行裁处的行为。
  关于特征,行政裁决是行政机关依法裁决公民、法人或者其他组织之间权益争议的活动。行政裁决又称为行政司法。行政裁决有以下4个特征:第一,行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。第二,行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷。第三,行政裁决在形式上具有准司法性。第四,行政裁决在效果上具有强制性。
  关于程序,政府采购行政裁决将整个案件处理过程分为受理、调查、调解、审理、决定5个环节,其中受理、调查、决定是必经程序,调解和审理是非必经程序,根据行政裁决申请人的意愿选择调解或者审理程序。行政裁决调解具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点,便于快速处理争议纠纷。
  关于作用,政府采购行政裁决很好解决了目前投诉处理的常见问题。一是提高争议处理的效率。质疑投诉是目前政府采购活动的救济制度,但由于质疑投诉处理的周期较长,往往不能起到真正的救济作用。行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点,有利于促成矛盾纠纷的快速解决,发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。二是中立解决争议。财政部门作为主管部门的身份处理政府采购投诉,易让投诉人对投诉结果产生不信任的情感。例如,财政部门审核公开招标转单一来源的采购方式,供应商认为单一来源采购方式侵害自身权益提起投诉,财政部门作为审核主体处理政府采购投诉,同时,财政部门具有预算管理等行政职责,在处理投诉时会受到采购项目的重要性、紧迫性、财政资金支出进度等其他因素的影响,既是运动员又是裁判员,这样做很难让投诉人信服。
  相关建议
  成立独立法人资格的裁决机构。公平公正是政府采购活动基本原则之一,同时亦是解决政府采购纠纷的基本要求。如前述所言,财政部门既是政府采购活动的监管主体,同时又是项目审核主体,存在角色混同导致独立性不强的问题。因此,成立具有独立法人主体资格第三方行政裁决中心,设置独立的行政裁决程序,确有必要。
  确定诉讼为政府采购行政裁决的唯一救济途径。《中华人民共和国政府采购法》第五十八条规定,投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。现行政府采购投诉处理将行政复议作为救济途径之一,笔者认为,在政府采购行政裁决改革中,对此应有所改变。因行政裁决与行政复议同为行政行为纠纷的解决方式,但行政裁决往往更追求高效的价值和功能,尽可能在短时间内将双方的纠纷定分止争。倘若再将行政复议作为政府采购争议解决的救济途径之一,则将导致政府采购双方当事人的纠纷解决周期拉长。因此,在政府采购行政裁决改革制度下,可以考虑将诉讼作为政府采购行政裁决的唯一救济途径,即当事人对行政裁决书不服的只能提起行政诉讼,不再经过行政复议程序。
  引入专业律师服务提供全过程法律支持。政府采购行政裁决将整个案件处理过程分为受理、调查、调解、审理、决定5个环节,其中受理、调查、决定是必经程序,调解和审理是非必经程序,根据行政裁决申请人的意愿选择调解或者审理程序,过程较为复杂、专业性较强。同时,行政裁决作为改革试点事项,在法律上的定性目前尚处于空白,关于其准司法性或行政执法的属性,理论界尚存争议。对裁决机构组成人员的要求较高,亟需专业人士的参与。政府采购专业律师以扎实的理论知识、缜密的逻辑思维可以为行政裁决提供优质的服务。
  (作者单位:孔祥林,广东卓建律师事务所;黄绚,深圳市光明区公共资源交易中心)

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