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政务信息系统采购不应被“牵着鼻子走”

2022年01月21日 09:07 来源:中国政府采购报打印

  本月上旬,西安“一码通”半月宕机两次,许多市民反映在接受核酸检测中,无法打开个人健康码。该事件“一石激起千层浪”。

  据了解,事件发生的原因较为复杂,如,系统建设不完善,负载平衡方面考虑不够;服务器数量、带宽容量、云的支撑等硬件方面能力不足;可能遭受恶意网络攻击;多家公司承担项目应用开发,问题发生后推诿扯皮。
  西安“一码通”事件已经过去大半个月,但“咂摸”之后,该事件引人思考的何止是技术本身的问题。站在政府采购的视角,其影射出了政务信息系统采购的方方面面。
  总体而言,在目前的政务信息系统政府采购市场中,存在着严重的供需双方信息不对称问题,莫被供应商“牵着鼻子走”或许是解决问题的关键所在。
  政务信息系统采购常被“吐槽”
  提及政务信息系统采购,各方当事人不免紧蹙眉头。
  此类采购是一种非常复杂的项目。既涉及硬件,也涉及软件,既要采购货物,也要采购服务。上海市政府采购中心工作人员秦志龙告诉记者,像机关单位使用的办公系统、政府采购领域的电子卖场、西安“一码通”等都属于政务信息系统采购的范畴。
  秦志龙认为,广义来讲,政务信息系统主要包括计算机系统、网络系统、通信系统、控制系统等,该类项目的特点是规模大、涉及面广、需要多个部门配合、与用户自身特点密切相关,个性化需求较强。
  政务信息系统采购不仅让人“挠头”,更是“槽点”连连。记者采访了解到,此类项目主要存在四方面突出问题。
  ——采购需求“不知所云”。
  “对政府采购一线经办人员来说,哪怕你是长期从事信息化相关工作的,也未必对这个产业特别了解,而且信息化产品更新换代速度非常快,需求还特别复杂。”说起政务信息系统采购,某财政部门的工作人员“一个头,两个大”。
  据了解,目前,在以软件开发、应用系统开发为代表的信息化产品采购过程中,采购需求很难说清,而且,缺少一套行之有效的方法或者标准来规范此类需求,这就导致采购人通过关注供应商的商务条件来选择产品,但这更多是一种主观评价。
  作为集采机构的工作人员,秦志龙对“需求难说”这一点更是深有感受。他说:“在采购政务信息系统这样的项目时,我们执行机构更多的是在流程方面把关,采购流程大同小异,但采购需求可是千差万别,这类项目还是需要我们把好需求这道关。”
  “没错,在这种关注供应商商务条件的导向下,很多企业就会拿各种证书来‘标榜’自己,仿佛证书越多,自己提供的产品就越好,但这种做法并不值得鼓励。”中贸国际工程招标(北京)有限公司负责人成凯说。
  前端需求说不清,后端履约难验收。一本“糊涂账”的背后是价格“虚低”,“一分钱中标政务云”事件就是生动的例证,这种投标方式主要是通过占领前端标准并实施技术绑定,从而强行要求采购人购买其后期服务,最终实现公司盈利。
  “这类采购通常涉及服务,而服务方面更是缺乏标准,这就导致实践中往往是高价采购和低价采购并存。”商务部中关村电子信息产品指数中心主任郭旭表示,需求模糊带来的履约验收难题是政务信息系统采购的痛点。
  “所以,现在很多项目价格基本上都是供应商说了算。”成凯感慨说。
  此外,围绕采购需求方面,还有三个细分问题。一是预算不准。因为政务信息系统采购专业性较强,采购人需要的系统功能在前期数量不明确,造成系统建设费用不准确。在一些特定行业中,其设计的信息系统往往需要专有数据库、专利等,即便采购人进行了非常详细的市场调查,也很难算准价格。
  二是供应商履约能力很难在一本标书中体现。一家企业能否承接好信息化项目,主要取决于供应商项目团队的敬业态度,标书中写明的团队是否能够真实投入到项目中,工作态度又如何,这些采购人都“心中没数”。
  三是采购人缺乏信息化专业知识。专业技术人才往往会流向大型企业,采购单位缺乏信息技术类的人才,因此,在项目实施阶段供应商便占据了较大的专业技术话语权。
  ——兼容性问题成“老大难”。
  实践中经常出现这样的情况:一个单位首次招标采购信息系统,关注的企业会很多,且报价都不高。此种项目都是“先进门”,再靠后续的功能扩展、驻场服务等盈利,随之就会发现,二期项目会比一期项目耗费资金量更大。企业中标之后,使用过程中也会有很多问题,功能模块的设计往往很难和业务匹配,如果要调整,就要耗费较大的沟通成本。
  “系统上线了就没法停,不好用也得努力协调。”山东省公共资源交易中心工作人员汪涛说。
  此类信息系统招标完成后,随之而来的是升级运维服务的绑定问题。在项目规划设计阶段,往往由一家企业负责,但企业在做方案时就已经设置了技术性兼容的门槛,进而带来垄断、歧视性、排他性问题,这不利于构建公平竞争的市场。
  兼容性问题在“云服务”项目上体现得尤为明显。“上云容易换云难”已成为业界共识。
  ——系统知识产权归属不清。
  经调研发现,大多数政务信息系统的知识产权归开发企业所有,部分项目是采购人和企业双方共有。
  “但这类项目的知识产权归属原则应该是:谁是业主,谁享有知识产权。”某财政部门的工作人员表示。
  产权归属不清会带来这样的现象:开发企业拿着政府出资建设的系统和软件,去其他用户那里建设相似系统,这极易造成垄断。
  “虽然很多采购合同对知识产权做出了约定,但现实情况是,采购人普遍缺乏相应的管理能力。”上述工作人员说。
  ——数据安全问题令人担忧。
  以政府采购信息系统为例,其不同于一般政务消息报送系统,它的管理对象既有政府,也有市场,既承载管理功能,也承载交易功能,还包括大数据统计分析等各种功能。一些企业愿意低价承接这样的项目,一部分原因就是他们希望掌握这些数据,进而对采购人获取后续信息进行限制。另外,这些数据可能还会被应用在其他领域。
  “其实,关于数据安全问题,国家一直高度重视,只是这些规则还不够清晰明确。这些数据该归谁所有?经过算法处理后的数据又该归谁所有?这些都需要相关法规进一步明晰。”郭旭建议。
  为破解难题寻路径
  被供应商牵着走是政务信息采购的突出问题。如何破解?各方当事人在做着诸多努力。
  海南菲迪克招标咨询有限公司多年来尝试着这样一种做法,即将一个政务信息系统采购项目拆分为两阶段招标,让供应商一次性报名。第一阶段招标系统设计,这主要包括技术路线、设备选型、功能性能设定、网络拓扑结构、安全机制等。第一阶段评审只给出排名,排名第一的设计方案作为最终设计蓝本,再吸收其他方案中的合理部分,最终形成第二阶段招标的技术要求。第二阶段招标进行商务、技术、价格竞争。
  “信息系统建设企业普遍兼具设计与实施能力,两者在专业上密切关联。但是,面对同一个网络建设需求,会有不同的技术路线、拓扑结构、设备选型等,如果混在一起招标,不同方案之间往往不具有可比性,优劣比较无法兼顾价格与性能。系统集成是以货物价值占较大资金比例的服务项目,它是一个复杂的系统,不同于单纯的货物采购。”该公司法务负责人彭时明解释道,两阶段招标,就是先确定一个基本标的,然后通过第二阶段招标解决设备报价与集成施工的合同竞争问题。
  在北京,有关部门会统一审核各预算单位的系统开发需求,避免重复开发、资源浪费。“这种做法很值得借鉴。”北京一代理机构负责人说。
  镜头再转向福建厦门,政务信息系统采购有着较为明确的原则。去年2月1日,厦门市财政局印发了《关于进一步加强信息化项目政府采购工作的通知》,共提出十项要求,其中有五项是针对信息化项目个性化问题的,如,严格依法采购,杜绝“先建后招”“边建边招”“未批先建”。采购人应当在落实采购预算资金后,及时开展采购工作……未按规定通过信息化项目评审的,不得立项实施。采购代理机构明知委托采购的信息化项目已在建或完工的,不得接受委托。
  不仅如此,早在2017年,国务院办公厅就印发了《政务信息系统整合共享实施方案》,对政务信息系统建设提出了明确要求,如,构建目录、完善标准、加强安全保障、强化评价考核、优化建设模式等。
  同年,财政部根据国务院的文件精神,印发了《政务信息系统政府采购管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),针对政务信息系统采购提出了较为具体的要求。
  “圈里人”普遍认为,随着时代变化日新月异,急需对《暂行办法》里的条文进行修订。
  那么,业界都有哪些修改建议呢?
  对于“上云容易换云难”诸如此类的问题,秦志龙建议合理分包。比如,将政务信息系统项目分为系统软件、应用软件、主机设备、网络设备等多个包件。分包时要遵循有利于项目实施、有利于形成充分竞争、有利于项目实施后的运行维护、有利于得到最高的性价比和最优服务等原则。
  “不建议在应用层实行分包,也很难实现。有的系统就是在应用层进行了多个分包,结果导致供应商之间推诿扯皮,系统崩溃。”秦志龙说。
  关于价格,《暂行办法》第九条第二款规定,除单一来源采购方式外,政务信息系统采购货物的,价格分值占总分值比重应当为30%;采购服务的,价格分值占总分值比重应当为10%。
  对此,秦志龙建议设置非刚性的价格分值占比要求,设定一个范围为好。
  关于采购方式,《暂行办法》第九条第一款规定,采用非招标方式采购的,应当采用竞争性磋商或单一来源采购方式。
  对此,某代理机构有关负责人认为,政务信息系统采购更适合采用竞争性磋商的方式,因为,采购人很难一次性编制出既专业又全面的采购需求,应在磋商中不断完善。
  在数据安全方面,郭旭表示,我国数据安全法已于2021年9月1日起施行,政务信息系统对公共数据的产生发挥着基础资源作用,建议加入对政务信息系统数据收集、存储、使用、提供等方面的规定,进而加大对政务信息系统数据滥用、非法采集行为的处罚力度。鉴于数据安全法已经实施,新办法要与数据安全法做好衔接。
  “其实,对于信息系统采购中的采购需求、履约验收、低价高价采购并存等情况,《暂行办法》中均有规定,关键是如何实施。”某业内人士说。
  此外,秦志龙还说道:“政务信息采购并非纯技术问题,有时还要在管理上想办法。
  背景链接
  西安“一码通”事件介绍
  西安“一码通”是新冠肺炎疫情防控期间西安市民出行的电子凭证,只有持绿码者才可“畅行无阻”。
  2020年12月,“中国电信西安分公司西安‘一码通’信息技术平台项目”通过单一来源采购方式确定了一家供应商。
  2021年12月底,西安出现新冠肺炎疫情。
  在2021年12月20日和2022年1月4日,西安“一码通”分别出现了两次宕机,导致市民无法进行核酸检测或获取健康绿码,从而无法正常出行。

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