如何审查政府采购质疑主体是否适格

2025年05月27日 09:43 来源：中国政府采购报【打印】

■ 罗伟秀

质疑作为政府采购活动中的监督程序，是供应商表达诉求的合法渠道，对维护供应商合法权益、提升采购质量、营造公平公正市场环境至关重要。然而，越来越多供应商假借质疑名义，进行恶意质疑，严重阻碍政府采购项目的正常推进。为确保质疑程序合法合规，亟须梳理并明确质疑主体权利边界，从源头上遏制质疑权利滥用。

在政府采购实务中，大多数质疑是针对采购文件、采购结果提出的。因此，本文主要讨论采购文件及采购结果质疑主体是否适格的审查。

对采购文件质疑主体的审查

在形式审查方面，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，已经依法获取采购文件是潜在供应商对采购文件提出质疑的前提条件。因此，对采购文件质疑主体是否适格的形式审查，关键在于核查质疑人是否已经获取采购文件。

根据政府采购质疑相关法规规定，获取采购文件的途径主要有两种：其一，按照采购文件规定的特定方式获取；其二，从采购公告中获取。在政府采购实务中，大多数政府采购项目的采购公告仅公示部分采购需求，所以第二种方式一般较少采用。

对于第一种方式，当下各地正在大力推进电子化采购。为确保采购过程的公平公正，开标前采购人及代理机构通常无法得知已获取采购文件的供应商名单。鉴于此，供应商在提交质疑函时，应同步提交能够证明自身已获取采购文件的相关凭证。以四川政府采购一体化平台为例，该平台会自动生成获取采购文件的回执单，可以作为有效凭证。

基于上述情况，采购文件应明确规定获取采购文件的途径，并且规定供应商提交质疑函时必须提供获取采购文件的凭证。唯有在采购文件规定明确的基础上，对质疑人主体是否适格的形式审查工作，方能做到流程规范、依据充分。

在实质审查方面，已获取采购文件的供应商，就必然拥有质疑权利吗？笔者认为并非如此。纵观政府采购相关法律法规，从《中华人民共和国政府采购法》到《政府采购质疑和投诉办法》等，均有明确规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以……提出质疑。”所以，在完成形式审查后，还需要对“采购文件是否损害质疑人权益”进行实质性审查。

根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，参与项目采购活动的供应商才可以提出质疑。因此，若质疑人本身不具备参与所质疑项目采购活动的资格，则采购文件自然无法对其权益产生任何损害。通过对大量质疑、投诉案例的分析与总结，笔者认为，实质审查主要可从以下三个角度展开。

——质疑人是否符合采购文件设定的特定资格要求。在部分采购项目中，采购标的涉及国家法律法规明确规定需具备特定资质、许可的，采购文件会依法设定相关特定资格要求。例如，在医疗设备采购项目中，采购文件会要求投标人须具备《医疗器械经营许可证》相关资质；在图书采购项目中，采购文件会要求投标人须具备《出版物经营许可证》，等等。对此类有特定资格要求的项目，一旦收到质疑，可以对质疑人是否具备相应许可、资质进行实质性审查。若不具备，则意味着质疑人不具有参与采购活动的资格，其权益不会被采购文件损害，自然也就无权对采购文件提出质疑。

——质疑人是否具备履行合同所必需的设备和专业技术能力。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定，供应商参与政府采购活动的资格条件包括具备履行合同所必需的设备和专业技术能力。但在政府采购实务中，这方面并无统一、明确的判断标准，笔者建议可以从采购项目实际情况、质疑人经营范围等方面进行综合评判。

例如，A商贸公司对某能源托管服务采购项目的采购文件提出质疑。根据采购文件，该项目采购标的为能源托管服务，托管服务周期长达10年，采购预算金额超亿元，对服务专业性要求极高。然而经核查，A商贸公司的成立时间尚不足一个月，注册资金不到50万元，并且其营业执照载明的经营范围仅仅包括了产品零售。从前述关键信息可以判断，该A商贸公司明显缺乏完成能源托管服务所必需的设备以及专业技术能力。基于此，参照财政部《指导性案例29号——X厅信息应用平台采购项目投诉案》的处理意见，该A商贸公司明显不属于所质疑项目的潜在供应商范畴，对于其提出的采购文件质疑，可以按不予受理处理。

——例外情形。在开展上述实质性审查工作时，不能一概而论，还需要具体情况具体分析，关注例外情形。

其一，需要对质疑事项的具体内容进行辨别。若质疑事项本身是对采购文件所设特定资格要求是否合法提出的，则理应受理该质疑内容，并开展实质性处理。毕竟，一旦采购项目设置的资格条件存在不合法情形，诸如蓄意抬高准入门槛，或者设置与项目实际需求脱节、关联性极低的特定资格要求，那么原本有能力参与项目的供应商大概率会被排除在外，无法参与到项目竞争之中。在此情形下，若对供应商就此类不合理资格条件所提出的质疑采取不予受理的态度，实质上等同于剥夺了供应商合法质疑的权利。

其二，需要留意采购文件中关于联合体投标以及合同分包的规定。若采购文件允许联合体投标，即便质疑人自身不满足特定资格要求，也可能通过与其他具备相应资格的供应商组成联合体，以满足参与项目投标的资格；若采购文件允许合同分包，质疑人同样可以将相关采购内容分包给具备资格的供应商来完成。在前述情形下，质疑人可能具备参与项目投标的潜在资格，相应地拥有提出质疑的权利。

综上所述，实质性审查必须牢牢把握“采购文件是否损害质疑人权益”这一核心原则，紧密结合项目实际情况进行深入分析、精准判断，既不纵容恶意质疑，也不盲目认定质疑无效，确保质疑处理过程合法合规。

对采购结果质疑主体的审查

在形式审查方面，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，参与项目采购活动的供应商才可以提出质疑。因此，在针对采购结果质疑主体开展形式审查时，关键在于核实质疑人是否参与了所质疑项目的投标环节。若质疑人并未实际参与投标，从逻辑和实际情况来看，质疑人与项目的采购结果无关，自然也无权对采购结果提出质疑。

在实质审查方面，在满足“质疑人已参与投标”形式要件的基础上，还要对“采购结果是否损害质疑人权益”展开实质性审查。笔者认为，实质审查主要可从以下两个角度展开。

一是质疑人是否通过资格审查或者符合性审查。在采购项目中，若质疑人因自身原因未通过资格审查或者符合性审查，则其已丧失参与项目后续评审的竞争资格。在此情形下，无论最终采购结果如何，都不会对质疑人的权益造成损害。因此，即使质疑人参与了采购项目的投标，但由于客观上不存在中标结果使质疑人在采购项目中的权益受到损害的前提要件，则质疑人不属于依法可以对中标结果提起质疑的主体，可以按不予受理处理。

例如，在某医疗设备采购项目中，某供应商未在投标文件中提供《医疗器械经营许可证》。经评审，该供应商未通过资格审查。在中标结果公告发布后，该供应商对中标供应商得分情况提出质疑。经分析，由于该质疑供应商未通过资格审查，后续评分情况与其无关，也不会对其权益产生实质性影响。因此，该质疑可以按不予受理处置。

二是例外情形。在开展采购结果质疑主体的实质性审查工作时，也须综合考虑特殊情形，具体情形具体分析。

其一，需要审视质疑人资格审查或符合性审查未通过的结论是否准确。在评审过程中，由于人为疏忽、对评审标准理解偏差等因素，可能出现错误判定。若评审结论明显有误，那么因评审错误而剥夺质疑人的质疑权利，显然违背了政府采购公平公正的原则。

其二，当质疑人针对自身资格审查或符合性审查不通过的结论提出质疑时，质疑事项与质疑人自身的权益息息相关，则不属于上述“采购结果不损害质疑人权益”的情形。在此种情况下，质疑应当予以受理，为质疑人提供合理的救济途径，保障其合法权益。

在政府采购质疑处理工作中，对质疑主体是否适格的审查环节至关重要。对于采购文件的质疑主体审查，在形式上，需核实质疑人是否按采购文件要求获取了采购文件；在实质上，则要考察质疑人是否具备参与采购项目的特定资格条件、是否具有履行合同必备的设备与专业技术能力。对于采购结果的质疑主体审查，在形式上，要核查质疑人是否参与了项目投标；在实质上，则要判断采购结果是否切实损害了质疑人的合法权益。

总之，只有以事实为依据，以法律为准绳，通过严格的审查机制与法律手段，引导质疑回归合法监督的本质，才能助力营造风清气正、健康规范的政府采购生态环境。

（作者单位：四川国际招标有限责任公司）

法律链接

《中华人民共和国政府采购法》

第二十二条供应商参加政府采购活动应当具备下列条件……（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力。

第五十二条供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

《政府采购质疑和投诉办法》

第十条供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。

第十一条提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。

潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。

如何审查政府采购质疑主体是否适格

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