因地制宜选择集采机构竞争模式

2025年05月27日 09:45 来源：中国政府采购报【打印】

■ 淳驿婷肖嘉怡

开展集中采购机构（以下简称集采机构）竞争试点是深化政府采购制度改革的重要一环，是提高集采机构生机与活力、提高政府采购效能，最终实现“物有所值”目标的重要举措。笔者总结了当前集采机构竞争的主要模式，并提出各地如何根据其资源状况、采购项目的需求和目标等情况因地制宜选择更加符合当地情况的竞争模式，以提升政府集中采购的效能，推动政府采购制度深化改革。

基本认识

在集采机构竞争机制的探索中，由于集采机构本身的非营利性事业法人的属性及其被赋予的社会责任，不能简单将完全竞争和市场化强加于集采机构本身，而应结合中国的实际国情和制度设计，通过打破行政隶属关系限制，推动在行政体制安排下的集采机构统筹合作、有序竞争，进而推动政府采购政策执行，最终实现“物有所值”目标。而集采机构的竞争也不是单纯的竞争，而是竞争中的合作和合作中的竞争。

另外，引入集采机构竞争机制的根本目的，是为了更好地推动政府采购活动的顺利执行，实现“物有所值”目标。在一定意义上可以认为，最终要实现的目标是政府采购的经济性、效率性和有效性。因此，在集采机构竞争试点和实践中，要注重最后是否真正提高了政府集中采购的效益和效能，是否真正有利于实现政府采购的社会效益，体现其社会责任。

竞争现状

笔者在对现有各地试点案例进行研究之后发现，目前集采机构竞争机制的试点基本是围绕打破集采机构的行政隶属关系壁垒这个核心来展开的。而在打破集采机构的行政隶属关系壁垒之后，各地试点的后续推进却呈现出两种不同的模式。尽管上文中提到集采机构的竞争是有限的竞争，是合作中的竞争和竞争中的合作。但在具体的试点中，各地在合作性、竞争性的倾向上却截然不同。根据各地试点倾向性的不同，笔者将其归纳为有序竞争和统筹合作两种模式。

前者是在打破行政隶属划分之后，让原本不该承接某个政府采购项目的其他区域或者层级的集采机构承接该项目，更倾向于突出与原来应该承接该项目的集采机构之间的竞争关系。后者则更倾向于突出合作与统筹关系，是打破行政隶属关系壁垒之后，在更高的层面加强对需求的统筹归集，推动不同层级、不同区域集采机构之间联动合作和有限竞争，以扩大政府集中采购的范围，发挥规模效应，提高政府采购效能。

——有序竞争模式。我国现行的有序竞争主要体现为两种形式：一是纵向竞争，旨在打破行政层级壁垒，实现行政体系内部的资源整合；二是打破行政区域壁垒的横向竞争，着力于跨部门、跨地区的市场整合。

一是纵向竞争。纵向竞争可分为自上而下和自下而上两种竞争形式。自上而下的纵向竞争是指，由行政级次高的预算单位委托行政级次低的集采机构进行采购。这旨在从效率和便利性的角度出发，充分发挥低行政级次采购机构“近市场、近需求、懂规则”的先天优势，缩短政府采购程序链路，提升采购效率。成都市在某竞争性谈判采购项目中开启了自上而下的竞争试点，首次突破行政层级壁垒，将原属成都市公共资源交易中心管辖的项目“下放”至新都区公共资源交易中心实施。同时，成都市通过建立标准化操作模板，明确试点项目组织实施流程与办理要求，确保项目顺利实施。笔者认为，这一跨级试点的实践拥有着诸多优势。在机构方面，低行政级次的新都区公共资源交易中心具有贴近市场、熟悉政策法规的天然优势，显著地缩短了需求响应时效，拓宽供应商核查深度，降低合同纠纷率。在采购程序方面，规范化的采购流程与文件有利于缩短程序链路，降低因沟通不畅等而造成的过程性成本。同时，通过项目的交付实施，低行政级次采购机构可以深度参与采购项目，有助于提升其业务能力。

自下而上的纵向竞争作为一种创新的政府采购竞争模式，是一种由低行政级次预算单位主动委托高行政级次集采机构开展采购活动的机制。山东省开展的省域集采机构竞争试点工作，打破传统行政层级壁垒，选取省政府采购中心和济南市政府采购中心作为先行试点，允许各级预算单位跨地域、跨层级自主委托试点采购中心代理政府采购项目。这一跨地区、跨层级的转变，通过对代理机构资源的二次分配，避免低层级集采机构因项目过多而造成的超负荷运转与响应效率低下，进一步提升资源利用效率与整体运营效能。同时，跨层级委托促进了集采机构之间的合作与交流，有利于整个行业的专业化发展。

二是横向竞争。作为一种有序竞争方式，横向竞争旨在于打破传统的行政区域壁垒，赋予预算单位在同一行政层级内自主选择集采机构的权利。比如，四川省眉山市鼓励市级集采机构打破行政壁垒，跨行政区域对外承接政府采购项目。在资金利用方面，2021年，眉山市共开展跨区域代理集采项目19个，节约资金708.26万元，节资率达12.5%。在公平性方面，眉山市将本地项目委托外地集采机构，实现了空间的隔离与信息的阻断，确保了评标过程的公平性，有利于风险防控。同时，横向竞争促进了集采机构之间的良性竞争，促使其不断提升服务质量、优化采购流程、建设专业团队、完善供应商管理以吸引更多采购项目，激发了集采机构的生机与活力。

——统筹合作模式。参考已发表的研究成果及现行的试点案例可以发现，统筹合作已经成为现有集采机构竞争试点中的一种创新模式。其核心在于打破原有行政隶属关系壁垒，积极推动不同行政层级、不同行政区域的集采机构联动合作和有限竞争，在更高的层级加大对通用型产品的统筹归集力度，推行批量集中采购以及自愿联合采购，提升政府采购效能。

比如，山东省开展的通用货物品目全省框架协议采购协同征集试点工作，为政府采购合作统筹模式的实践提供了极具价值的范例。在此次试点中，山东省打破了行政区划的限制，将全省的集采机构资源进行整合。通过这种创新做法，为全省各级预算单位通用货物小额零星采购提供了优质且高效的解决方案。这不仅提升了政府集中采购的效率，而且还进一步提高了采购效益，彰显出统筹合作模式在通用货物采购领域的显著优势。

如何继续推进改革

在集中采购竞争机制的探索以及推广过程中，不能简单照搬既有制度，而需聚焦实际问题，基于当地实际情况和政府采购项目的实际需求，因地制宜选择合适的竞争模式，有效解决现实问题，增进民生福祉。

比如，四川省什邡市公共资源交易中心承接喜德县项目，是极具代表性的成功实践。喜德县是四川省凉山彝族自治州的辖县，属于三洲地区，而三洲地区的评审专家资源匮乏、技术力量薄弱。若让当地的集采机构独立承接政府采购项目，则较为困难，采购的效率和效能较低。这次试点充分发挥纵向竞争这一模式的独特优势，让专家资源更加丰富、技术更加先进的什邡市公共资源交易中心承接喜德县的政府采购项目，是因地制宜选择具体的竞争模式进行试点并取得良好效果的典型案例。

由此可见，在推动集采机构竞争机制的改革中，要以当地政府集中采购中遇到的问题和困难为切口，充分考虑当地的资源状况和实际需求，进行相应的制度设计与保障，以确保竞争机制的顺利推进。同时也要认识到，引入集采机构竞争机制的根本目的，是为了切切实实提升政府集中采购的效能和社会效益。因此，在改革中要审慎考量，要以能否提高政府采购效率和效能、提高民生福祉为标准衡量竞争模式的合适与否，在不断探索和改进中找到符合当地实际的特色集采机构竞争机制改革之路。

（作者单位：中央财经大学金融学院）

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