中小企业扶持政策中的“合同分包”应如何“分”
2025年06月24日 09:39 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 罗伟秀
在某货物类采购项目中，招标文件资格要求“本项目采用合同分包形式预留采购项目的30%专门面向中小企业采购”。在中标结果公告发布后，A供应商认为其资格审查不通过的结论有误，提出书面质疑。一是认为其在资格性投标文件中提供了《关于中小企业资格要求的说明》，说明了“我公司自身属于中小企业，故无需再进行分包”；二是认为招标文件提供的《中小企业声明函》格式中载明“本公司……提供的货物‘全部’由符合政策要求的中小企业制造”，但其所投货物并非全部由中小企业制造，故无法提供该《中小企业声明函》。
问题分析
——什么情形下可以“不分包”？在实务操作中，需要分包的具体情形繁杂多样，难以做到全面详尽地逐一罗列。笔者采用反向排除法，着重阐述在哪些情况下可以不分包。
《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，下称46号文）第四条第二款规定，在政府采购货物项目中，供应商若同时提供大企业和中小企业制造的货物，则无法享受中小企业扶持政策。由此可知，若供应商不向中小企业进行分包的，则应当全部提供由中小企业制造的货物，否则不能享受中小企业扶持政策。
在实务中，经不完全统计，广东省、上海市、宁夏回族自治区、江苏省苏州市等地发布了政府采购中小企业扶持政策实施细则，对如何执行中小企业合同分包政策做出具体明确的规定。例如，《广东省政府采购促进中小企业发展实施细则（试行）》第十一条第二款明确规定，若供应商提供的所有货物均由中小企业制造的，可以不再进行分包。
根据46号文第四条并结合各地的细则规定，笔者认为，在通过合同分包形式预留份额面向中小企业采购的货物采购项目中，只有供应商提供的所有货物均由中小企业制造的，才可以不再向其他中小企业进行分包。
——若投标人自身为中小企业，可以不分包吗？根据46号文第四条第一款规定，在货物采购项目中，享受中小企业扶持政策的判断标准为“货物由中小企业制造”，未对投标人做出要求。据此，投标人自身是否属于中小企业，与是否应当进行分包并无必然联系。如前文所述，只有供应商提供的所有货物均由中小企业制造的，才可以不进行分包。因此，只有在投标人自身为中小企业，并且所有货物均由投标人自己生产的情况下，才可以不进行分包。
在本案例中，A供应商就对中小企业合同分包政策产生了理解和执行上的偏差，导致被废标。具体而言，虽然A供应商自身属于中小企业，但其提供的货物并非全部由自己生产，亦未向其他中小企业进行合同分包。因此，A供应商不符合招标文件中“本项目采用合同分包形式预留采购项目的30%专门面向中小企业采购”的资格要求，其资格审查不通过的结论无误。
——“部分比例”分包与《中小企业声明函》中的“全部”是否矛盾？根据46号文第十一条的相关规定，是否享受中小企业扶持政策，以供应商在投标文件中出具的《中小企业声明函》为准。该文后附的《中小企业声明函（货物）》范本中载明：“本公司（联合体）……提供的货物全部由符合政策要求的中小企业制造。”那么，在允许分包的货物采购项目中，此处的“全部”是否指采购的全部货物呢？
根据46号文第八条的规定，预留份额的实施措施中包括联合体、合同分包，这两种方式就是政策本身所允许的“非全部”给中小企业的情形。财政部在中国政府采购网上的咨询回复亦载明：“（在分包的情形中）《中小企业声明函》中‘全部’是指分包部分全部由中小企业制造。”
在本案例中，《中小企业声明函》格式中的“全部”分为以下两种情形理解：一是在分包的情况下，“全部”应理解为合同分包部分的货物全部由中小企业制造；二是在不分包的情况下，“全部”应理解为投标人提供的所有货物均由中小企业制造。
延伸思考
在此案例中，若投标人自身为中小企业，是否可以提供自身制造的10%货物，同时将20%货物分包给中小企业？
笔者认为不可以。一方面，从合法性来看，投标人未按招标文件要求的30%比例，并且通过分包形式足额分包给中小企业，属于46号文第四条第二款规定的“在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策”情形，不能享受中小企业扶持政策。
另一方面，从合理性来看，投标人提供自身制造的10%货物，不能算作“分包”，不符合合同分包的要求。首先，从通俗语义来讲，“分包”意味着将自己承包的部分内容分给其他主体完成，“自己分包给自己”显然与分包定义背道而驰，本质上等同于“未分包”。另一方面，此做法不符合中小企业扶持政策的立法目的。中小企业扶持政策是为了在政府采购中，对中小企业给与一定政策倾斜，以充分促进中小企业发展。46号文第十四条明确规定：“要求以联合体形式参加政府采购活动或者合同分包的，应当将联合协议或者分包意向协议作为采购合同的组成部分。”据此，分包意向协议中的中小企业已经间接成为了政府采购合同的当事人，能直接享受相应权益。通过合同分包，可以使中小企业享受的份额落到实处，有效避免投标人独自包揽全部利益，确保政策红利精准惠及中小企业。
综上所述，投标人只能选择按招标文件规定比例“足额分包”或者“全部不分包”，而不能进行上述不足额的“半分包”形式，否则可能存在因不符合中小企业扶持政策要求，而被废标的风险。
意见建议
政府采购中小企业扶持政策，是国家借助政府采购政策功能推动中小企业发展的关键举措。为确保该政策全面落地，各相关主体应精准把握中小企业分包规则，严格落实相关政策要求。对此，笔者提出以下建议，以供参考：
一是建议广泛深入调研收集采购实务中存在的问题，完善相关法律法规。二是建议采购人、采购代理机构在采购文件中准确、详细规定分包的具体资格要求。例如，可以将本案例中的“落实政府采购政策需满足的资格要求”表述为：“本项目采用合同分包形式预留采购项目的30%专门面向中小企业采购。投标人所投货物全部均由中小企业制造的，可以不再向其他中小企业分包；否则，投标人应向中小企业分包，并提供合同分包意向协议，合同分包意向协议中中小企业合同金额的比例至少应当达到30%，分包的中小企业可以是一家或多家。”三是建议投标人按照招标文件要求，精准落实中小企业政策响应。若对相关政策或招标文件规定理解模糊、有歧义的，应及时通过询问、质疑等合法途径加以解决，避免因政策理解偏差，导致投标被否决等不利后果。
（作者单位：四川国际招标有限责任公司）
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