浅谈非法质疑投诉的甄别与处理（下）
2025年06月24日 09:41 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 沈德能
如果非法投诉进入合法的投诉处理环节，甚至最后得逞，那么会变相鼓励更多供应商进行恶意投诉。因此，依法甄别和排除非法投诉，是正常处理供应商投诉的基本前提，也是打击和预防恶意投诉的重要环节。
供应商依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十五条规定，向财政部门提起的投诉属于行政裁决类投诉。此类投诉是因供应商维权救济需要，为了解决与采购人的政府采购争议而提起的投诉，与通常所称的举报违法违规行为的“投诉”是不同的。对举报违法违规行为的“投诉”，财政部门采用监督检查程序处理；对解决争议的维权救济投诉，财政部门采用行政裁决（投诉处理）程序处理。本文所探讨的是后一类投诉，前一类“投诉”不在本文讨论范围。
甄别非法投诉的法律法规规章依据
《政府采购法》第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条明确，“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第九条规定，“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”第十九条提出，“投诉人应当根据本办法第七条第二款规定的信息内容，并按照其规定的方式提起投诉。投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；（二）投诉书内容符合本办法的规定；（三）在投诉有效期限内提起投诉；（四）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（五）财政部规定的其他条件。”第二十条规定，“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”
非法投诉的类型
一是因非法质疑引起的投诉。在前文中，笔者详细讨论了非法质疑的表现形式。对于符合该文所述的非法质疑情形，采购人对该非法质疑答复后，供应商对答复不满意而提起的投诉，则是非法投诉。或者采购人对该非法质疑不答复、不告知，供应商在超过法定质疑答复期限后提起的投诉，也是非法投诉。比如，在前文所述案例中，省财政厅认定某建筑公司对福利彩票印刷项目中标结果不是依法提出质疑而是非法质疑。换言之，因对非法质疑答复不满意而提起的投诉是非法投诉。
二是联合体中单个供应商提起的投诉。投诉人某科技公司因对代理机构就采购项目作出的质疑答复不满意，便向财政部门提起投诉。投诉书所列的相关供应商为某科技股份有限公司、某科技发展有限公司联合体。实践中，采购人允许供应商组成联合体参加采购活动，基本上出于采购项目的客观需要。换言之，联合体作为一个隐性资格条件出现，供应商不组成联合体就满足不了采购项目的资格条件或者某些实质性要求。根据94号令第九条规定，“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”因此，在这一案例中，投诉人应当是联合体而非单一供应商。
三是向同级财政部门之外的其他部门提起的投诉。94号令第十九条第一款规定，“投诉人应当根据本办法第七条第二款规定的信息内容，并按照其规定的方式提起投诉。”换言之，投诉人依法应当向同级财政部门公开的投诉途径、地址等提起投诉，而不应向上级财政部门或者同级政府的其他部门如公管办或者纪检监察机关等提起投诉。
四是超出质疑事项和答复内容的投诉。有些投诉人不区分行政裁决类投诉和举报违法行为类投诉，认为只要对采购人的质疑答复不满意都可以提起投诉。比如，当发现采购人在处理质疑过程和答复质疑时不合规、不尽责，便就此提起投诉。实际上，这种投诉也是非法投诉。
五是投诉请求与投诉事项无关的投诉。供应商在维权救济的投诉中应当有具体明确的投诉请求，且投诉请求应当与投诉事项有关，才能维护自己的合法权益，财政部门才能有针对性地解决投诉人的实际问题。如果投诉请求超出了投诉事项的范围，那么财政部门可能无权处理或者不能在投诉处理程序中处理。比如，投诉请求对采购人员或者代理机构人员进行处理、将违法行为移交相关部门处理等，都不是与维权救济有关的投诉请求。
六是超过投诉有效期的投诉。《政府采购法》第五十五条规定的供应商提起投诉的法定期限是质疑答复期满后15个工作日内。需要提醒的是，供应商在质疑答复期满后几天才收到质疑答复的，或者在答复期满前几天就收到质疑答复的，计算投诉有效期时均是以“答复期满后15个工作日内”计算，而不是以供应商“收到答复后15个工作日内”计算。同时需要注意，“答复期满后”是指，期满的第二个工作日起算，期满当天不计入。
七是重复投诉。同一投诉事项经财政部门投诉处理过的，不能再就此进一步投诉，形成重复投诉。如果对财政部门的投诉处理决定不服，依法应当申请行政复议或者提起行政诉讼救济。有些投诉人对投诉处理决定的某些内容不服，但又不想通过行政复议或者诉讼解决，认为还有道理可讲或者财政部门还可以纠错来改变已经作出的处理决定，故进一步深入投诉。在笔者看来，这样的投诉是重复投诉，也是不合法的投诉。
对非法投诉的处理方法
对前述非法投诉，财政部门在受理审查环节应当依法区别处理。
一是因非法质疑导致的非法投诉、超过投诉有效期的投诉和重复投诉。对于此三种情形的非法投诉，财政部门依据94号令第十九条第二款第（一）（三）（四）项和第二十一条第一款第（二）项，应当在3个工作日内书面告知投诉人投诉不符合本办法第十九条规定条件的，不予受理，并说明理由。
实践中，有些财政部门在投诉审查受理环节疏于对“提起投诉前已依法进行质疑”的条件进行实质审查，没有发现供应商的质疑是非法质疑，导致这些不符合受理条件的非法投诉被受理进入到了投诉处理程序，甚至到作出投诉处理决定时仍然没有发现。
据笔者观察，提起投诉前未依法进行质疑而提起的非法投诉，是导致所谓恶意投诉多发的主要原因，且在恶意投诉中占比较大。因此，为打击和预防恶意投诉，财政部门必须在受理审查投诉环节加强审查、深入审查，看供应商提起投诉前是否已经依法进行质疑（即调查其质疑是否合法）。切忌仅进行形式审查，即只看表面上有供应商的质疑函和采购人的质疑答复函，就以为符合受理条件，而不去进一步深究供应商的质疑是否依法提出，是否为非法质疑。笔者认为，财政部门一旦受理了非法投诉，就为恶意投诉供应商开辟了与采购人或者其他供应商恶意勾兑、威胁进行利益交换的通道，同时也变相增加了财政部门的工作量，浪费投诉处理资源。
二是向同级财政部门之外的其他部门提起的投诉、超出质疑事项和答复内容的投诉、投诉请求与投诉事项无关的投诉和联合体中单个供应商提起的投诉。对于此四种情形的非法投诉，财政部门应当依据94号令第二十一条第一款第（一）项，在收到投诉书5个工作日内一次性书面通知投诉人修改补正投诉书。在一般情况下，要求投诉人在3个工作日内修改补正投诉书，未按照补正期限进行修改补正或者修改补正后仍不符合规定的，则书面告知投诉人不予受理，并说明理由。
政府采购已经走过了20多年的时间，参与政府采购的供应商已经熟悉了其中的维权救济途径、技巧和采购各方的心理心态。随之而来的就是有些不良供应商非法利用法律规定的救济方法进行恶意质疑投诉，从中进行勾兑获取不当利益。面对日益猖獗的恶意质疑投诉，采购人、采购代理机构和财政部门必须提高自己的业务能力和水平，依法准确甄别和处理非法质疑投诉，将非法质疑投诉排除在正常的质疑答复和投诉处理程序之外。可以说，不给不良供应商留下恶意质疑投诉的大门，就能解决大部分恶意质疑投诉的问题。
此外，相关部门还应细化94号令关于质疑答复的规定，明确采购人在收到供应商的质疑函后，应当对供应商的质疑是否符合法律法规的规定进行严格审查，指导采购人如何审查非法质疑，尽可能列举已经存在的非法质疑情形。当采购人认为供应商的质疑为非法质疑并不予答复，供应商投诉到财政部门后，财政部门应当依法支持采购人对非法质疑的处理，依法不予受理投诉人的相关投诉，以此遏制恶意质疑投诉的上升势头。
（作者系广西广天一律师事务所律师）
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