货物或者服务是否属于必须公开招标的货物或者服务，依据货物或者服务是否达到公开招标数额标准确定即可。但是，因货物和服务均是类别概念，货物或者服务是否达到公开招标数额标准，就有一个确定标准的问题，即是按照货物或者服务这个大类的采购金额累计计算，还是按照货物或者服务之下的某个较小类别的采购金额累计计算，还是按照单个货物或者单次服务的采购金额计算。又因采购所使用的资金按照财政年度安排，而采购可以分次实施，货物或者服务是否达到公开招标数额标准因此也有一个确定标准的问题，即是按照年度采购资金累计计算，还是按照单次采购资金分别计算。《政府采购法》《政府采购法实施条例》等有关政府采购的法律、行政法规，以及财政部规章、其他规范性文件，均没有对货物或者服务是否达到公开招标数额标准的确定标准作出明确规定。但是，《政府采购法实施条例》第二十八条对以化整为零方式规避公开招标的确定标准作出了规定。《政府采购法实施条例》第二十八条规定：“在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。”据此，本文认为，货物或者服务是否达到公开招标数额标准，按照一个采购人（预算单位）、一个财政年度、一个预算项目下的同一品目或者类别的货物或者服务的采购预算金额累计计算并确定。采购人（预算单位）一个财政年度、一个预算项目下的同一品目或者类别的货物或者服务的采购预算金额累计达到公开招标数额标准的，该采购人（预算单位）、该财政年度、该预算项目下的该同一品目或者类别的所有货物或者服务都属于达到公开招标数额标准的货物或者服务。根据规则应当具有确定性、合理性的品格要求，同一品目，应当是指同一底级品目；同一类别，应当由有权机关规定其范围，没有规定的，应当以同一底级品目作为依据。类别是一个不确定概念，以之作为确定标准，应当由有权机关使之确定化，否则不得以之作为确定标准。因货物或者服务是否应当采用公开招标，应当在采购活动开始前确定，货物或者服务是否达到公开招标数额标准，应当根据其预算金额确定。

　　工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目，应当先确定是否在必须招标的工程建设项目范围之内。所称范围，就是一个确定标准。同时，工程建设项目也是类别概念，在必须招标的范围之内的工程建设项目，是否达到招标规模标准，同样还有一个确定标准的问题。再者，招标规模标准本身也是一个确定标准。根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》等有关规定，同时符合以下三个条件（确定标准）的工程建设项目是必须招标的工程建设项目。

　　第一，必须在《招标投标法》第三条第一款第一项至第三项所列举的工程建设项目范围之内。一是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；二是全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；三是使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

　　根据《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令2018年第16号，以下简称16号令）第二条规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：一是使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；二是使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。

　　根据16号令第三条规定，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：一是使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；二是使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。

　　根据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号，以下简称843号文）第二条规定，不属于16号令第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：一是煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；二是铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；三是电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；四是防洪、灌溉排涝、引（供）水等水利基础设施项目；五是城市轨道交通等城建项目。根据《国家发展改革委办公厅关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号，以下简称770号文），没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对843号文第二条中没有明确列举规定的项目，不得强制要求招标。换言之，843号文第二条第一项至第五项中的“等”，均为等内，而不是等外。

　　第二，必须在《招标投标法实施条例》第二条所规定的工程建设项目范围之内。根据本条规定，招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务；所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。如下文所说，“为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务”中的“等”，为等内，而不是等外。

　　第三，必须合同估算价在16号令第五条第一款所规定的规模标准以上。根据16号令第五条第一款规定，16号令第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：一是施工单项合同估算价在400万元人民币以上。施工即建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等施工，不包括与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建不相关的装修、拆除、修缮等施工。二是与工程建设有关的重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上。三是工程的勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。根据770号文，没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第三项中没有明确列举规定的服务事项，不得强制要求招标。换言之，工程的“勘察、设计、监理等服务的采购”中的“等”为等内，而不是等外。

　　16号令第五条第二款同时规定：“同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”根据770号文，16号令第五条第二款规定的目的是防止发包方通过化整为零规避招标。其中，“同一项目中可以合并进行”，是指“根据项目实际，以及行业标准或者行业惯例，符合科学性、经济性、可操作性要求，同一项目中适宜放在一起进行采购的同类采购项目”。所称同类采购项目是指16号令第五条第二款所列举的各个类别的采购，即勘察、设计、施工、监理分别作为同一类，重要设备、材料等货物也分别作为同一类。本文之所以认为重要设备、材料等货物也分别作为同一类，而不是合在一起作为同一类，是因为16号令第五条第一款第二项明确规定了该项所称合同估算价在200万元人民币以上是按照单项计算，同时设备和材料是不同性质的货物。

　　根据770号文，对于16号令第二条至第四条规定范围内的项目，发包人依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包发包的，总承包中施工、货物、服务等各部分的估算价中，只要有一项达到16号令第五条规定相应标准，即施工部分估算价达到400万元，或者货物部分达到200万元，或者服务部分达到100万元，则整个总承包发包应当招标。依法则表明，依照规定不得同时纳入总承包的内容，不得同时纳入总承包范围之内。

　　必须招标的工程建设项目的范围有两个。确定工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目，应当先确定是否在必须招标的工程建设项目的第二个范围之内。但是，以预算单位为采购人的工程建设项目，是否属于必须招标的工程建设项目，实际上并无确定是否在《招标投标法》第三条第一款第一项至第三项所列举的工程建设项目范围之内的必要，而只要确定是否在《招标投标法实施条例》第二条所规定的工程建设项目范围之内、是否达到招标规模标准即可。以预算单位为采购人的工程建设项目，因所使用的资金都是预算资金即国有资金，达到招标规模标准的，必然是《招标投标法》第三条第一款第二项所列举、16号令第二条所规定的全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。预算单位的工程建设项目所使用的资金，之所以都是预算资金即国有资金，是因为根据《预算法》第四条第二款规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　结语

　　除公开招标数额标准和招标规模标准之外，在政府采购领域还有一个重要的金额标准即采购限额标准。采购限额标准，也称政府采购限额标准，是《政府采购法》上的概念，它是指国务院或者省级人民政府或者省级人民政府授权的机构，根据《政府采购法》第八条的授权确定并公布的确定分散采购（项目）范围的具体数额标准。属于中央预算的政府采购项目，采购限额标准由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，采购限额标准由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。政府采购类型（组织形式）包括集中采购和分散采购两类；政府采购项目类型包括集中采购项目和分散采购项目两类。采购限额标准是确定集中采购（项目）之外的采购（项目）是否是分散采购（项目）的依据。

　　公开招标数额标准、招标规模标准与采购限额标准，是法律性质不同的三种金额标准。公开招标数额标准与采购限额标准最根本的区别在于，前者是有关特定采购方式——公开招标方式——适用范围的金额标准，而后者是有关政府采购（项目）范围的金额标准。有关政府采购（项目）范围的，就涉及是否适用政府采购法的问题。就此而言，公开招标数额标准与采购限额标准的法律地位不可同日而语，采购限额标准具有更重要的法律地位。招标规模标准也是有关特定采购方式——公开招标和邀请招标——适用范围的金额标准，但同时涉及是否适用招标投标法的问题。就涉及本法是否适用的问题而言，招标规模标准与采购限额标准具有相同的法律地位。

　　（作者：何一平，工作单位系浙江省财政厅；周菁楠，工作单位系浙江省肿瘤医院；吴勇，工作单位系浙江省肿瘤医院。）