救济机制不容滥用 非法行径亟须遏止
2025年10月28日 10:55 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 曹誉
当前，以质疑受理作为跳板达到投诉条件、再通过投诉实现特定目的的现象显著增多，对政府采购活动的正常秩序造成严重冲击。笔者认为，此类情况应在受理环节依法予以制止。主要考量因素包括：质疑投诉当事人的时限是否满足要求、是否实质参与采购活动、合法权益是否受到损害、财务状况是否良好、是否具备必要的设备和技能、是否依法缴纳税款和社保、在规定期限内是否存在重大违法记录、是否满足法律法规规定的其他条件。如有任何一项不符合要求，即可不予受理。
质疑投诉数量急剧上升
质疑投诉作为政府采购领域的救济制度和纠偏机制，在实践中发挥着规范行为、救济纠偏、公众监督、驱动完善等多重积极作用。近年来，受经济环境影响，供应商之间的竞争日趋激烈，政府采购质疑投诉数量急剧上升，甚至出现不少职业质疑投诉人。这不仅给采购人、监管人增加大量额外工作，而且延缓了采购流程，不利于政府采购活动的正常开展。
在笔者看来，实行资格条件承诺制的本意是减轻响应供应商的负担，但实践中常有一些不法供应商利用多家空壳公司参与政府采购，组织非法质疑、投诉，以达到围标串标、谋取中标、敲诈索利等非法目的。
质疑投诉呈现职业化趋势
目前，质疑投诉数量显著上升，并出现部分职业质疑投诉人。这类人对政府采购法律法规十分熟悉，善于钻研，所提问题相对专业。部分甚至配备专业的律师团队，不惜通过漫长的法律诉讼达到非法目的。
按照政府采购流程，职业质疑投诉人往往就以下两类事项进行质疑投诉：一类是对采购文件；另一类是对采购过程、结果。虽然两者多以围标串标、谋取中标、敲诈索利为目的，但对过程、结果的职业质疑投诉人更易得手、危害也更大。
笔者认为，第二类之所以能形成气候，除经济环境下行外，主要有两方面原因：一是中标人距离取得实际效益仅一步之遥，即便自身投标文件、投标产品或采购人招标文件无误，也容易为求顺利中标而忍气吞声，接受“花钱消灾”。同时，采购人因经历繁复流程，往往不愿意放弃即将落地的结果，可能会默认中标人“花钱办事”的行为。二是中标人的投标文件或产品，乃至采购人的招标文件确实存在缺陷甚至硬伤，被职业质疑投诉人抓住把柄，不得不妥协。职业质疑投诉人的目标是敲诈索利，一旦得手通常不再纠缠，因此其质疑投诉往往是在结果公示之后。
充分利用质疑投诉的必要条件
《政府采购质疑和投诉办法》第十条规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑”；第十一条规定，“提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出”。实践中，有些采购人或代理机构往往机械解读法规条款，仅关注条款规定的时限要求，而对质疑投诉是否达到规定的其他受理条件重视不足。
笔者认为，要正确理解上述条款，质疑投诉的受理至少须满足以下三项条件：一是符合时限要求，即在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内书面提出；二是质疑人须为参与所质疑项目采购活动的供应商，即已依法获取采购文件或者进入开评标环节；三是须证明其合法权益受到损害，如采购文件存在实质性差别待遇或歧视待遇、开评标环节本应中标却未中标等。
针对第一项条件，采购人或代理机构可以通过查询或者要求质疑人提供材料等方式核实时限是否符合要求，不符合者可不予受理。针对第二项条件，采购人或代理机构可以直接作出判断，并根据判断结果决定是否受理。第三项条件是当前容易被忽视却可用于打击非法及职业质疑投诉的关键环节，需要采购人或代理机构进行综合判断，其中权益受损的认定是难点。
此外，采购文件通常要求供应商资格符合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条规定。实践中，政府采购活动对供应商资格实行承诺制。一些采购人或代理机构在资格审查和结果确认环节往往仅查阅承诺函，很少深入运用该条款，无形中为非法及职业质疑投诉提供了便利。《政府采购法》第二十二条规定供应商应具备以下条件：一是具有独立承担民事责任的能力；二是具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；三是具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；四是有依法缴纳税款和社会保障资金的良好记录；五是参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；六是法律、行政法规规定的其他条件。而职业质疑投诉人往往并不完全具备这些条件。
因此，笔者认为，是否受理质疑投诉，应从以下八个方面综合认定，即时限性、参与性、权益受损情况、财务状况、承接能力、缴纳税款和社保情况、重大违法记录、法律行政法规规定的其他条件。前两项已阐述，不再重复。
关于权益受损，质疑投诉人应提供实质性依据。比如，在公告阶段，质疑投诉人所参与采购活动的采购文件对其构成了实质性差别待遇或歧视待遇，导致其合法权益受损；在开评标环节，质疑投诉人本可以中标却并未中标等。针对过程、结果的权益受损判定，还可以从反面进行印证。在符合规定的前提下，即便更正质疑投诉人提出的影响因素，其仍不能成为中标人的，则不应认定为权益受损。比如，质疑投诉人虽然参与投标，但仅响应技术部分，商务和其他部分直接放弃，其目的显然是质疑投诉。此类情况不应认定为权益受损，应不予受理。
关于财务状况，可以要求质疑投诉人提供财务报表、财务制度等证明材料。关于承接能力，可以要求质疑投诉人提供材料，证明其具备履行采购标的基本设备保障能力、人员保障能力等。关于缴纳税款和社保，可以要求质疑投诉人提供相应证明材料。关于重大违法记录，采购人或代理机构可自行查询，或要求质疑投诉人提供。关于法律行政法规规定的其他条件，应结合招标文件规定及投标要求进行判定。
在笔者看来，以上八个方面是受理质疑投诉的必要条件，缺一不可。特别是权益受损、缴纳税款和社保情况，可以作为打击非法及职业质疑投诉的重要手段。需要注意的是，《政府采购质疑和投诉办法》第八条、第九条规定的“供应商可以委托代理人进行质疑和投诉”“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出”等情形，应当同样适用以上判定原则。
明确界定非法质疑投诉并予以惩处
一是区分对待不同情形的质疑投诉。鉴于质疑投诉具有规范行为、救济纠偏、公众监督、驱动完善等多重积极作用，在采购文件环节可适当放宽条件，以发挥其正向作用。考虑到其在过程、结果环节影响力较大，笔者认为，应予以规范，保障正常采购秩序。
二是建立非法质疑投诉记录制度。尽管现行政府采购法律法规未对非法及职业质疑投诉作出明确界定，但笔者认为，该类行为实质上属于违法行为，且危害较大。因此，建议对不具备质疑投诉条件的质疑投诉人实行非法质疑投诉记录制度。记录一次予以警告，两次及以上则予以惩处，以保障正常质疑投诉渠道畅通，节约人力资源，提升采购效率。
三是加强专业学习培训和宣讲。有关部门可对非法及职业质疑投诉明确界定，并配套相应的惩处措施，加强全国联动，使其无处遁形。同时，组织政府采购专业知识的学习、培训和宣讲等，帮助采购人等有关主体夯实业务基础。此外，应注意防范非法及职业质疑投诉可能演变的“变形”方式，如恶意举报。对于举报，应明确必要的前置条件，并考虑是否在举报期间暂停采购活动等，提前制定应对策略。
（作者单位：重庆市万州区公共资源交易中心）
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