政府采购处置异常低价策略的演进

2025年11月18日 10:13 来源：中国政府采购报【打印】

　　 ■ 张泽明

　　近日，财政部公布了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），这意味着在政府采购领域全面解决异常低价问题已提上议事日程。前期，财政部已发布了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，以下简称265号文），部署在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港率先开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作，且已于今年2月1日正式实施。笔者认为，征求意见稿的发布，意味着先期试点已经取得良好效果，相关经验可以进行快速推广。将征求意见稿与265号文相对比，可以更深入地领会在政府采购领域全面处置异常低价问题应当关注的要点。

　　从“不变”看异常低价判定与处置的核心问题

　　笔者对比征求意见稿与265号文，发现以下核心问题保持不变。

　　一是低价审查的标准不变。265号文构建的低价判断标准，被征求意见稿全面承接。具体来说，分为四种情形。一是投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%的；二是投标（响应）报价低于通过符合性审查的次低报价供应商投标（响应）报价50%的；三是投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%的；四是兜底条款，即评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的其他情形。这四种异常低价判定标准从265号文推出之初就广受好评，兼具操作便利性和判定合理性。征求意见稿继续沿用了这些标准，说明在试点过程中效果良好，值得在政府采购领域全面推广。

　　二是从需求管理的角度防止异常低价出现的导向不变。265号文第一部分对“加强政府采购需求管理”提出要求，征求意见稿中几乎完全保留了这部分要求。例如，采购人应当根据实际工作需要，综合考虑同类项目中标（成交）信息与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。这一规定旨在合理明确政府采购项目预算、科学设定最高限价，避免因预算或最高限价制定不合理导致供应商报价明显低于最高限价，形成“假性低价”问题。

　　三是强化专家责任与加强异常低价重点领域监管的导向不变。征求意见稿与265号文均规定，评审委员会未根据采购文件规定对异常低价开展审查的，财政部门按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条追究评审专家的法律责任。对于信息化建设、耗材使用量大的仪器设备等异常低价易发领域，征求意见稿与265号文均要求采购人加强管理，并规定“对于信息化建设项目，采购人应当要求供应商严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按合同约定提供服务；在系统运行过程中，不得在合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用”。

　　从“变”看异常低价处置的迭代完善

　　相较于仅供试点地区使用的265号文，征求意见稿体现出若干新意，反映了政府采购领域对异常低价处置的迭代过程与技术完善。

　　一是异常低价的“后现场”处置环节更加完整。征求意见稿新增“加强政府采购履约验收管理”部分，提出验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况。对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，采购人要重点关注其履约承诺、实际履约情况等。如供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，由财政部门依法追究其法律责任；如供应商不严格履行合同导致验收不合格的，采购人应当按照政府采购合同约定追究其违约责任。这是在265号文强调需求管理和价格判定的基础上，新增履约验收处置环节，形成对异常低价处置的事前、事中、事后三个环节的完整覆盖。

　　二是需求管理部分表述更加科学。例如，在表述采购人可以引入全生命周期成本理念防止异常低价时，征求意见稿将265号文的“鼓励”改为“必要时”，语义更加审慎。同时，征求意见稿在全生命周期要素报价考量中，新增“后续运营维护、处置报废”两项，较265号文原有的“后续专用耗材、升级服务”覆盖更广泛、指向更明确。针对合理分包要求，265号文表述为“要考虑技术、成本效益、促进竞争等因素，按照专业类型和专业领域，对采购项目合理分类分包”。征求意见稿在基本保持原有表述的基础上新增说明，即“对于综合性项目，要根据采购标的的品目分类、金额占比等因素，按照有利于采购项目实施的原则，确定采购项目的货物、工程和服务属性”。此举使操作指导性更强，更符合现实逻辑。

　　三是异常低价现场评估规定更加完善。在发现有异常低价情况时，征求意见稿新增采购人支持评审的规定，即“采购人应当为评审委员会在评审现场及时获取采购项目中标（成交）价格、市场价格水平、行业薪资水平等相关信息资料提供便利”。这使得评审委员会参照相关价格确定供应商报价是否低于成本时，具备材料支撑和现实可执行性。此外，在审查供应商是否具有四种异常低价表现时，征求意见稿新增“相关法律法规对供应商报价有规定的，从其规定”，表述更加严密，使异常低价审查可适用特殊报价情形。

　　四是组织实施要求更加丰富。265号文要求试点地区通过“完善采购文件标准文本、加强履约担保”等措施细化工作举措，确保各项要求落实到位。征求意见稿在落实措施上新增“增设交易系统功能、加大违约责任处理力度”两项措施，不仅进一步增强了利用电子化政府采购系统识别异常低价的指导性，而且再次强调了通过履约验收发现异常低价并进行违约责任追究的必要性。

　　两个问题仍待后续明确

　　相较于相对成熟的判定标准与处置环节，征求意见稿在具体操作层面仍留有部分待明确之处。

　　一是引入两阶段评审若干表述需要明确。征求意见稿新增规定，“采用综合评分法的，应当按照相关规定合理确定价格因素的分值和权重。对于技术复杂、专业性强，对质量有特别要求的专用仪器设备和信息技术服务等采购项目，采购人可以在采购文件中规定，对供应商投标（响应）文件不含报价部分和报价部分采取两阶段评审，先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分，按照总得分从高到低排序确定中标（成交）候选人。”换言之，在使用综合评分法进行评审时，可以引入先评商务技术部分、再评价格部分的两阶段评审模式。

　　笔者认为，“先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分”存在语义不明的问题。按照字面意思，只有达到规定名次的，才能进入报价评审环节。那么未达到规定名次不能进入报价评审环节的供应商，其价格分应如何评定？是价格分为零分，还是认定其未完全响应采购文件？仅凭目前征求意见稿的表述难以判断。

　　《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款规定，“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条第三款和第五款规定，“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”因此，如果是国家统一定价项目或者固定价格采购项目，那么所有供应商报价都一样，价格分也一样。

　　87号令第五十五条第六款规定，“投标报价得分=（评标基准价/投标报价）×100”，且只有“因落实政府采购政策进行价格调整的，以调整后的价格计算评标基准价和投标报价”。换言之，必须对所有通过资格性、符合性审查的报价进行打分。若对没进入某种排名之内的价格分置之不理，则并不合规。

　　综上所述，征求意见稿关于两阶段评审的表述仍需进一步明确，以便于执行。

　　二是配套措施是否需要跟进值得思考。目前，业内存在一种倾向，即评审时采购人代表完全不出席，评审委员会全部由专家组成。实践中，还有部分采购人认为不派本单位工作人员作为采购人代表出席评审，是授权专家作为采购人代表。征求意见稿规定，评审委员会未识别异常低价的，财政部门要按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条追究评审专家的法律责任。那么如果有专家在受到处罚时以自己是采购人代表而非专家身份进行申辩，这种申辩是否具有一定合理性？为避免类似情况，建议有关部门对此加以明确，同时对评审委员会全部由专家组成不持开放态度。

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