存在控股关系的不同供应商能组成联合体投标吗
2025年12月16日 10:25 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 尹光娟 杨保清
问题
A公司是B公司的全资子公司，在某“疾病预防控制中心标准化基础设施建设项目（专业设备）采购”项目中，A公司和B公司组成联合体投标并中标。排名第二名的投标人质疑称B公司与A公司存在控股关系，不符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条的规定，A公司和B公司不能同时参与该项目招投标活动。A公司和B公司组成联合体投标是否违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条的规定？
回答
笔者认为，A公司和B公司组成联合体投标不违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条的规定。
其一，政府采购法律法规不禁止母子公司、存在管理关系以及单位负责人为同一人的不同供应商组成联合体投标。《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十二条规定：“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。”上述规定并未对组成联合体投标的成员之间是否存在股权关系、管理关系或者法定代表人是否相同进行特殊要求，即未禁止单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商组成联合体投标。
其二，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”该规定禁止的是单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商分别以各自名义（非联合体）同时参与同一政府采购活动。参照《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》关于本条的解释，该条款禁止的法理在于“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的两个单位参与同一合同项下的采购活动，容易发生事先沟通、私下串通及围标等违反政府采购法律法规的情况，不利于采购活动的公平竞争，损害国家利益、社会公共利益以及其他供应商的合法权益。”其目的是保障供应商之间公平竞争，而单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商组成联合体投标时，是以一个供应商的身份参与投标，而非两个供应商身份，即以“一对多”的形式与其他供应商竞争，不是以“二对多”的形式与其他供应商竞争，因此该形式不存在影响供应商之间公平竞争。
综上所述，笔者认为，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商组成联合体投标不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款禁止情形，可依法正常参与政府采购活动。
（作者单位：深圳市南山区财政局、广东中致友腾律师事务所）
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