“提供虚假材料谋取中标、成交”这一条款怎么用
2025年12月26日 09:11 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 陈国 李乾
《中华人民共和国政府采购法》第七十七条中所列的“提供虚假材料谋取中标、成交的”情形，是政府采购实践中供应商常出现的违法情形，在财政部门受理的质疑、投诉和监督检查案件中屡见不鲜。以笔者所在市级财政部门为例，2025年度市本级共作出行政处罚12起，其中供应商提供虚假材料谋取中标、成交的案件就达7起，占比近60%。虽然提供虚假材料谋取中标、成交的案件较常见，但在执法实践中，相关财政部门对其法律适用和罚则等方面还存在一定争议。下面结合工作实际，从以下三个方面谈谈对此条款的理解。
准确把握该条款的目的解释
目的解释是一种法律解释方法，它要求解释者超越法律条文表面的字词含义，去探寻和遵循该法律条文所要追求的核心目的和基本精神，以此为指导来理解、阐明和适用法律条文。笔者认为，目的解释对于供应商是否成立提供虚假材料谋取中标、成交这一行为认定上体现得尤为重要。
对该条款的理解和执行，首先要坚持诚实信用原则，维护市场公平竞争秩序，这与《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三条所规定的“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”相吻合。公平竞争和诚实信用更是供应商必须坚守的底线。因此财政部门对供应商涉嫌提供虚假材料谋取中标、成交的行为应进行整体性的价值判断。
在执法实践中，运用目的解释进行案件处理，一般是针对案件情况较为复杂或者争议较大的情形，如供应商的行为是否具有可罚性或者财政部门自由裁量权的适用问题。工作中，笔者就遇到了1个典型的供应商填写《中小企业声明函》案例。在专门面向中小企业的货物类采购项目中，供应商A（中标供应商）拟从厂家B处购买货物H，但货物H实际上为厂家C制造，供应商A不知情也未核实，厂家B和厂家C均为中型企业。对于该案件，笔者所在财政部门作出了中标无效的监督检查决定，但未对供应商A作出行政处罚。在案件办理过程中，财政部门对供应商A提供的不实的《中小企业声明函》进行了“目的性限缩”解释，认定系错误材料，而非一律认定为虚假材料，确保了作出具体行政行为的正当性和合规性。
准确把握供应商主观层面过错
“提供虚假材料谋取中标、成交”从文义解释上看，供应商在主观层面是否具有主观过错是执法实践中的核心问题。而供应商的主观过错，在程度上又可分为故意、重大过失两种形态。以前执法机关发现供应商有违法行为，一般以客观归责原则追究供应商的行政责任，但新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”，这一规定标志着我国行政归责原则的重大转变，从过去实践中常见的客观归责，转向了以“过错推定”为一般原则的模式。另外，“谋取”是为了达到中标、成交的目的，而非必须实际中标、成交。这类似于“抽象危险犯”，即在政府采购项目中，供应商只要有提供虚假材料的行为，就具有可罚性。但这也带来了处罚是否过重、打击面是否过广的问题。
这里，笔者坚持的观点是：首先对于“谋取中标、成交”，若对提供虚假材料的具体情形一概不论，直接认定只要投标文件中有虚假材料就具有可罚性，如此执法否认了将供应商的主观过错作为违法的构成要件，财政部门在执法时忽视了供应商的主观过错，虽然降低了执法难度，提高了行政效率，也牺牲了公正，与公平优先、兼顾效率的法治精神相悖。
其次正确区分供应商的主观上的直接故意、间接故意和重大过失。在实践中供应商常常提出各种理由主张免予处罚。如“供应商以材料是第三方提供自身不知情、通过电话询问、微信扫码等方式进行简单核实”，这些理由就表明其主观上能够预见到材料可能是虚假的，但未尽到仔细核实的义务，对于虚假的结果报以放任的态度，可以认定为重大过失乃至间接故意；“供应商以员工个人行为”的理由，对于《中华人民共和国公司法》上员工与公司的关系暂且不谈，单从供应商在参与政府采购过程中，内控制度就有漏洞，本身也说明了其自身有重大过失。更有甚者，在办理案件过程中发现，供应商提供自己篡改的材料或者主动购买虚假的检验报告，这些行为直接说明供应商主观上存在直接故意。
最后是充分保障供应商的陈述、申辩权，根据《行政处罚法》第三十三条第二款的规定，这里证明供应商主观上无过错的举证责任主要在供应商。财政部门在执法过程中，需要考虑供应商的主观过错，给予供应商提出对自身有利证据的权利，并对供应商提供的证据材料要认真核实，在程序和实体上都要充分保障供应商为其主观无过错进行辩解和举证的机会。
准确运用罚则
《政府采购法》第七十七条规定财政部门可以对其处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得。但在实践过程中，在该罚则的执行方面，一定程度上存在同一类案件不同地区处罚标准不一的情形。
从文义解释上来看，本条的罚款和列入不良行为记录名单属于绝对并处，两者缺一不可。绝对并处具有法定性、强制性，理论上财政部门在处罚种类上是没有自由裁量权的，即本条的罚款和列入不良行为记录名单两者缺一不可。但随着新修订的《行政处罚法》实施，其中第三十二条规定了从轻或者减轻行政处罚的情形，第三十三条规定了不予处罚的情形。在实践中，应重点把握以下两点，一是《行政处罚法》第三十二条第二项：“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的。”这也是供应商常用自己属于被第三方欺骗，自己也是受害者的理由，请求减轻处罚。针对该条的适用，供应商能够提供证据足以证明其受到第三方的诱骗，被诱骗的程度要达到使自身陷入错误认识，这里的证明程度不能要求供应商证明到自身没有过错的程度。二是《行政处罚法》第三十三条第二款：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”全国人大常委会法制工作委员会在《＜中华人民共和国行政处罚法＞释义》中提及：“只要主观上有过错，客观上实施了行政违法行为，就可以认为是构成了行政违法，就可以对其实施行政处罚，不必过细地研究这一违法行为是故意还是过失”，这从侧面反映了供应商只要主观上没有过错，就不应该受到行政处罚，同时也表明证明自身没有主观过错的证明责任主体是供应商。针对该条的适用，在实践中，应要求供应商提供证据，证明其已对涉案材料尽到了全面、审慎的审查义务，从而证明自身是坚持公平竞争原则和诚实信用原则，具有不可罚性。以上两条的“足以证明”要达到高度盖然性或者明显优势证明标准。
（作者单位：安徽省芜湖市财政局）
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