地方高校政采内控的现实困境与优化路径
2025年12月26日 09:16 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 周弋
地方高校作为政府采购的重要主体，联合各相关部门在政府采购预算编制、实施计划制定、采购需求确定、采购活动组织、履约验收、询问质疑答复、投诉处理配合及监督检查等重点环节强化内部控制管理，有利于防范采购风险，提升高校财政资金使用效益。
目前，绝大多数地方高校已提高对政府采购活动内部控制管理的重视程度，积极探索构建契合自身办学思路的政府采购内部控制体系，并取得初步成效。但相较于中央直属高校，部分地方高校受办学规模、预算经费、人员配置等因素局限，政府采购内部控制仍面临体系不完整、信息化建设滞后、绩效评价机制缺位等突出问题。
内控现状及存在问题分析
——政府采购内部控制体系不完善。一是忽视政府采购需求论证环节。完整的政府采购内部控制体系应贯穿采购需求、预算与计划、采购活动、信息公开、招标评标、合同管理、履约验收、结果评价等全流程，而采购需求作为内控首要环节却常被忽视。当前，地方高校的关注重点多集中于采购标的预算金额和目录种类，除个别大额项目或进口产品外，其余项目较少开展采购前的需求论证工作。地方高校政府采购业务多由采购部门牵头，二级学院采购负责人未对本部门采购需求的必要性、科学性开展充分调研评估。例如在大型仪器设备采购中，二级学院自身或不同院系之间未能厘清是否已有同类产品，或是否存在已在途采购且可满足需求的产品。采购部门也未针对采购需求开展市场调研，未明确符合需求的详细规格参数，极易造成重复采购与资金浪费。
二是二级部门政府采购预算方案缺乏有效监督机制。高校二级部门采购人员对采购、财务制度不熟悉，提交的预算计划与最终实际合同金额偏差较大，或将不属于政府采购范围的标的纳入采购预算编制。这导致前期占用过多采购指标，若未及时结算备案并返还余额，后期同目录采购申请需频繁调整指标或追加预算，使地方高校政府采购预算管理陷入被动。此外，采购标的使用方的科研人员预算管理意识薄弱，对采购业务流程、采购政策缺乏了解，为简化采购申请环节、缩短采购周期，存在将应执行政府采购的项目化整为零或以其他方式规避政府采购的行为，或将应委托集中采购机构的项目自行采购，指定意向供应商。此类行为易滋生舞弊与腐败问题，增加地方高校政府采购法律风险。
三是政府采购业务机构及岗位间沟通协调不畅。随着国家对高校经费投入力度加大，各类采购项目数量显著增长，地方高校政府采购面临项目多元化、类型多样化、业务角色复杂化的挑战。目前，地方高校采购对象涵盖货物、服务、工程三大类，具体包括教学科研仪器设备、家具实验耗材、教材、教学培训服务、会议服务、招生就业服务、校园物业管理服务、公车租赁服务、印刷服务、互联网接入服务、基建工程建设及其他咨询服务等。部分地方高校未严格按照内控管理制度实施采购项目归口管理，部分采购项目因无业务机构及时“认领”处于无归口状态，严重拖延政府采购实施进度。在业务预算与计划管理环节，采购、基建、财务、审计、资产、纪检等部门及岗位沟通不及时，会导致单位实际需求与政府采购预算编制标准脱节，政府采购活动难以顺畅推进。
——政府采购信息化建设滞后。目前，浙江省内多数地方高校尚未启用校内采购管理系统，已上线的线上平台也仅局限于采购申请审批、资产配置审批等单一模块。如需查询采购预算指标和计划执行情况，需登录财政预算一体化系统。如需了解采购实施过程、合同备案、验收情况，则需登录政采云系统。而需求论证、立项依据、采购人与供应商满意度等关键信息，在采购项目执行过程中甚至未实现系统数据留痕。数据缺失与“孤岛化”问题，易导致政府采购内部控制相关数据失真，严重影响内部信息收集、分析及处理效率。
——政府采购绩效评价机制缺位。政府采购作为财政预算支出的主要方式，亟须搭建契合地方高校实际的绩效评价指标体系，对项目资金节约率、政策效能、透明程度及专业化水平开展综合客观评价。但从实际情况来看，现阶段地方高校政府采购绩效评价工作尚未形成良好发展基础。
其一，绩效评价主体未能覆盖全流程。政府采购流程从使用单位提报需求便已启动，但地方高校对政府采购的监管重点多聚焦于财政部门采监处关注的采购程序合规性、采购预算执行率等方面，将采购风险责任主体单一划定为业务部门与财务部门，缺乏对采购全流程其他参与主体的行为绩效评价，增大了构建公平合理绩效评价体系的难度。
其二，绩效评价体系设定标准不统一。部分学者主张高校政府采购适用公共部门广泛采用的“4E”或“3E”绩效评价理论；另有部分学者认为，平衡记分卡理论更能兼顾财务与非财务衡量方法的平衡性。理论层面的分歧导致各地方高校绩效评价指标体系差异较大，评价工作相对独立，缺乏统一可参考的标准。
其三，绩效评价在地方高校的实践落地困难。我国高校采购绩效管理体系尚未健全，各高校在制定政府采购内部控制制度时往往“重过程、轻评价”；加之不同地方高校的办学专业领域各具特色，面临的政府采购问题复杂且独特，绩效评价理念的实践推进举步维艰。同时，当前高校绩效评价工作主要包括财政部门要求报送的预算绩效评价和校内预算绩效自评，专门针对政府采购内控的绩效评价要求较少；且财政部门制定的绩效评价指标未充分考虑高等教育采购标的特殊性。例如，急需的科研仪器设备和耗材采购可豁免招投标程序等情形。校内自评也陷入“政府采购内控绩效评价由谁主导”的困境，致使自评工作流于表面程序，无法深入采购全流程具体实践。
提升内部控制管理水平的几点建议
——健全政府采购内部控制体系。随着采购工作中大额、公共服务类、技术复杂、专业性强的项目数量日益增多，地方高校亟须通过精细化管理手段推动政府采购内部控制体系转型升级。
一是健全内控制度，规范采购运行。完善有效的政府采购内控制度，是保障采购工作有序推进、落实依法采购要求、规范采购运行的基础。地方高校应从顶层设计出发，结合自身实际情况与发展目标，细化上级单位相关制度要求，制定契合学校特点的校级政府采购内部管理制度。围绕政府采购内部控制目标，进一步细化形成专项内控制度，明确政府采购归口管理部门、各级管理部门的职能与职权边界，建立健全内部岗位责任制与授权审批制度，营造良好的内部控制环境，确保采购在阳光下运行。同时，结合科研单位“放管服”改革要求，在政策允许范围内简化科研采购流程，制定更贴合科研活动实际的政府采购管理制度。
二是优化需求编制，压实采购人主体责任。高校采购需求管理工作须由使用部门、采购中心、财务处等多方协同推进，应围绕需求调查的标准、范围、方法及需求编制流程，制定完善的需求管理制度。在实际采购管理工作中，若对所有采购项目均开展全面的咨询论证、问卷调查等需求调查，并经业务部门逐一审核，极易降低采购项目实施效率，进而影响学校科研教学事业发展。如何在夯实内控审查机制的同时提升采购效率、简化办事流程，始终是地方高校优化政府采购内控工作的重点与难点。地方高校可组建采购需求审查小组，除使用部门、采购中心、财务处等核心部门外，吸纳业务归口管理部门加入审查工作，对采购项目实施分级分类管理。例如，筛选年度一定比例的大额项目纳入次年重点需求调查范围；中小额项目在确保合规的前提下，以提升效率为导向，由二级单位完成审查工作。
——提升内控全流程信息化管理水平。围绕政府采购预算编制、实施计划制定、采购需求确定、采购活动组织、履约验收、询问质疑答复、投诉处理配合及监督检查等重点环节，搭建全流程采购管理平台。同时，完善校内资产管理系统、财务管理系统、预算管理系统、后勤管理系统建设，推动政府采购内部控制管理贯穿采购执行与监管各环节。全流程采购管理平台应设置政府采购预算填报、采购申请审批、采购执行跟踪、采购合同管理等核心业务模块，在打通与财政预算一体化系统、政采云等集中采购平台数据接口的基础上，通过设置确认书计划号、采购编号、项目经费号等统一字段，实现确认书计划号自动下达、采购预算执行进度实时监控、备案余额资金自动返还等功能。全流程采购管理平台需与校内其他业务系统协同运行，各部门在平台填报重大采购项目预算后，财务、资产、后勤等部门的业务系统可同步接收预算明细，便于开展预算相关性与合理性审查，保障预算编制精准度。
——积极探索地方高校政府采购绩效评价与结果应用。地方高校应充分结合自身政府采购活动特点，围绕服务办学工作、保障校园运行、推动科研教学高质量发展、优化资源配置等核心目标，加快构建政府采购绩效评价体系。在单位层面，地方高校可成立专门的绩效评价领导小组，组建绩效管理专家库，由专家库成员参与政府采购绩效指标体系构建、绩效目标设定及绩效评价打分等工作，明确各绩效监督职能部门的分工。在业务层面，采购部门需联合财务、资产、审计、纪检等相关归口管理部门，在政府采购执行过程中协同完成绩效动态监管、绩效自评等工作。
同时，依据《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，地方高校应建立与绩效评价结果挂钩的内部控制激励和约束机制，强化绩效评价结果的应用效能。例如，高校内部独立审计部门可在政府采购实施过程中定期组织绩效评分，对绩效评分显著下降的采购项目，围绕采购流程审批、采购预算审批、资金支出审批、预算资金使用等环节开展内控问题倒查，及时整改不合理内控环节，并对整改情况进行持续跟踪。对整改不到位的相关部门，可采取按比例削减采购预算等惩罚措施。对于绩效评价结果稳定向好、采购流程合规、内部控制规范的部门，可设立奖励机制，例如发放专项奖金、开通采购申请快速审批通道等。
综上所述，地方高校提升政府采购内部控制管理能力仍任重道远，不仅需要攻克体系不完整、制度不健全、发展不平衡等共性问题，还需解决自身政府采购内部控制的个性化局限。地方高校唯有坚持底线思维与问题导向，加强重点采购环节廉政风险管理，健全政府采购内控体系，提升采购内控信息化管理水平，推进政府采购绩效评价实践，方能切实增强自身采购风险防范能力，保障财政资金高效规范使用。
（作者单位：衢州学院）
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