学校物业服务采购如何破解“低价中标”困境

2026年01月09日 09:21 来源：中国政府采购报【打印】

■ 成滢

学校物业服务作为保障学校正常教学、科研和生活秩序的重要支撑，其采购却陷入了“价格内卷”状态。本文通过分析学校物业服务政府采购项目中的低价中标案例，探究低价中标现象的成因、表现形式、法律实践困局及潜在风险，进而提出系统性、可行性的优化建议。

低价中标成因分析

从2025年受理的江苏省南通市市本级政府集中采购项目质疑案例来看，低价中标俨然成为学校物业服务采购中的共性和突出问题。在某学院物业服务采购项目中，提出质疑的供应商表示，中标供应商的报价“低于合理成本价”，同时“对评审委员会有无对该公司异常低价启动异常低价审查程序”提出质疑。在另一物业服务采购项目中，提出质疑的供应商也指出中标供应商“中标价过低，不能响应报价部分实质性要求”。这些案例反映了投标人对低价中标问题的普遍关切，对评审专家是否依法依规履职的担忧。

在采购人层面，一方面，需求管理能力不足。许多学校在编制采购需求时存在“需求虚”的问题，即对服务标准、人员配置、考核指标的规定不够量化、具体，为供应商降低标准履约留下了空间。同时，学校在对物业服务价格进行测算时，对物业服务的市场行情、成本构成未能充分调研，难以科学合理设定预算价格，未能给供应商竞争报价提供有效基础。另一方面，履约监管流于形式。部分学校在物业服务合同履行过程中，缺乏有效的动态监管和绩效评估机制，导致难以及时发现和纠正物业服务质量下滑问题。即便学校在验收中发现服务质量问题，也常因追究物业公司违约责任费时费力而不了了之。

在供应商层面，恶性竞争与投机心理盛行。随着2018年住房城乡建设部废止《物业服务企业资质管理办法》，物业公司只需要正常办理工商注册登记即可成立并开展业务，准入门槛大幅降低，部分供应商为获取项目、抢占市场份额，采取“先中标、后扯皮”的投机策略，在低价中标后往往通过削减一线员工工资福利、减少必要物料投入、降低服务频次等方式压缩成本，将风险转嫁给采购人。

在评审机制层面，评审专家履职不到位。评审专家未能严格按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条的规定，对明显低价的投标供应商启动低价澄清程序，即便澄清，也因供应商提供了承诺函而不作无效投标处理。某种程度上，这导致了供应商低价中标现象愈演愈烈，进一步加剧了低价恶性竞争。

在监管机制层面，失信成本偏低。对“恶意低价”中标后服务质量低劣的供应商，缺乏强有力的行政处罚措施，违法成本低于守法成本。目前，虽然法律规定了提供虚假材料谋取中标的法律后果，但实际认定困难，即使因提供虚假材料而被查处，供应商面临的处罚与其获得的收益往往不成比例，威慑效果有限。

法律实践困局及潜在风险

笔者梳理2025年南通市公共资源交易中心受理的政府集中采购质疑项目，质疑事项中“低价中标”问题突出，同比增长700%。涉及项目分别为税务局物业、第二初级中学物业等8个项目，在处理的质疑项目中占比达73%。

在实践中，提出质疑的供应商提供证明难度大。法理上，供应商报价低于按最低工资、社保缴费标准计算的金额，无法直接推导出其不能诚信履约或者有可能影响服务质量。有的物业公司除了物业服务收入之外还可以有其他投资性收入、财产性收入等。还有的物业公司在成长初期更愿意通过低价获取进入特定市场资格，累积客户资源。实践中，提出质疑的供应商往往很难提供充分证据证明中标价格确实低于中标供应商成本，而中标供应商往往承诺将遵守劳动合同法等相关规定，按合同保质保量履约。供应商报出较低价格的动机是多元的，笔者通过对南通市某质疑项目的学校方的回访，了解到低价中标的物业公司在后期履约过程中存在人员数量不到位、与员工存在劳动纠纷、服务质量打折等问题，履约监管难度大，这是目前质疑事件处理中无法解决的采购人困境。

近年来，随着招投标领域“内卷”愈发白热化，国家频频出手。虽然几个文件均设立了兜底规定，即“评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形”，在实践中，供应商往往采取略高于这几个绝对量化数值的报价策略，是否启动异常低价投标（响应）审查程序，需要专家自由裁量。由于不同行业对低价的判断标准不尽相同，需要考量的因素也非常复杂，评审专家往往不认为需要启动审查程序。因此，实践中仍然广泛存在未能有效运用这一制度设计来识别和排除不合理低价投标的情况。

低价中标的风险有：一是服务质量下降风险；二是合同履约纠纷风险；三是低价竞争导向迫使企业将更多精力放在价格战而非技术创新和服务提升上，行业整体竞争力不升反降；四是频繁的低价中标现象最终会损害政府采购的公信力。

优化物业服务采购的对策建议

——强化采购人需求端责任。采购人作为采购主体和最终用户，应当在防范低价中标风险中发挥主导作用。其一，精准编制采购需求，避免模糊表述给投标人留下随意应付的空间。另外，随着机械设备的大量投入和人工智能的广泛应用，采购人可以在采购文件中创新约定“定岗不定人”，鼓励供应商应用信息化、智能化手段提升效率，减少人力成本。其二，科学测算项目成本。采购前充分开展市场调研，了解同类项目市场行情，综合考虑人员工资、社保费用、设备投入、管理成本及合理利润等因素，科学合理设定采购预算和最高限价。其三，加强履约验收管理。建立完善的履约监督机制和验收标准，对服务质量进行常态化监测和阶段性评估，将细化的服务频次、要求与绩效评价相对应，定期检查服务人员工资发放情况并要求供应商提供工资发放记录、社保缴纳证明等材料，将履约验收结果与资金支付、供应商信用评价相挂钩。

——优化评审机制。评审环节是识别和防范低价中标的重要关口，应当予以优化。一是严格评审委员会评审责任。二是规范供应商报价说明程序。相关文件规定了评审委员会启动异常低价投标审查程序后，应当要求相关供应商在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料。为了优化采购流程管理，建议采购文件可以提前明确具体时间标准，以避免出现争议。同时，对于供应商的澄清说明应统一格式，明确书面说明应当逐项就供应商提供的服务所包含的人工费、设施设备费、管理费、必须缴纳的税收、合理利润等成本构成事项详细陈述。如有技术优势、管理创新、政府补贴等可证实的降本措施，也在说明材料中一并说明，以供评审专家判断报价是否低于合理成本。三是优化评审场所配套措施。实践中，评审委员会用以评判价格合理性的数据来源如何确保真实准确，笔者认为，采购文件可以提前明确本市最低工资标准及养老保险缴费基数，社保公积金减免政策等，方便专家在评审现场进行成本分析。同时，探索利用大数据、人工智能对行业成本、近期市场价、同类项目价格信息等进行分析比对，确保数据权威、真实可信。

——完善监管机制与信用体系建设。应加大对低价中标现象的监管力度。建立预警机制，利用大数据分析技术，对投标报价异常、中标率异常、关联企业投标等情况进行检测，及时发现和查处违规行为。构建联合惩戒机制，将严重违约、提供劣质服务的供应商列入政府采购“黑名单”，在一定期限内禁止其参与政府采购活动，提高失信成本。建立跨部门的供应商信用信息共享机制，使供应商的履约表现成为其参与其他同类项目政府采购活动的重要参考。

——细化投标报价明细表。分项报价明细表细化至包含员工工资、社会保险和公积金、法定节假日人员加班费、法定税收、合理利润等内容，能有效解决供应商报价过低、可能侵害员工利益的行为。要求报价包含足额的五险一金，是为了确保供应商有能力并必须履行其法定的用工义务，更是为了确保项目合法合规、维护市场公平和劳动者权益。

——推广框架协议采购。对需求频繁的学校物业服务，可探索框架协议采购方式，减少低价中标现象。

（作者单位：江苏省南通市公共资源交易中心）

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