PPP的“宜昌之路”

2017年06月06日 09:37 来源:中国财经报打印

  编者按:自2013年以来,推广运用PPP模式取得显著成效。同时,如何对其加强监管和风险防控也受到越来越多的重视。今年的预算报告提出要加强对推广运用PPP模式的规范管理。不久前,财政部等6部委联合发文要求,严禁地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债。据了解,湖北省宜昌市在PPP改革和推广中,始终坚持做好顶层设计,把路子走准走稳,防止PPP模式“异化变形、野蛮生长”。日前,记者赴宜昌对此进行了深入采访

  记者来到湖北宜昌的时候,正值一年当中的“最美四月天”,到处鲜花盛开、生机盎然,正孕育着丰厚的果实。满眼春色中,遍布宜昌的青山绿水之间、已然枝繁叶茂的“PPP之花”,也在热烈地期盼着秋天的收获。

  据了解,截至今年4月,宜昌全市PPP项目已入库两批78个,总投资778亿元,实际运作项目47个,投资498亿元。已有12个项目落地,总投资127亿元。4个项目入选财政部示范项目、7个项目入选湖北省第一批示范项目,示范项目数量位列全省第二。项目主要涵盖轨道交通、道路桥梁、片区综合整治、文化、养老、医疗等16个公共服务领域。

  在这些闪亮的成绩单背后,更值得注意的是宜昌财政始终努力“真”做PPP,做“真”PPP。这与国务院、财政部一贯的政策精神,特别是近来将PPP的规范运作、严防利用PPP方式变相举债融资等放在突出位置是高度一致的。

  正如宜昌市政协副主席、市财政局局长徐炜所言,近年来,湖北省宜昌市财政局运用磨刀不误砍柴工的思维,高度重视PPP项目的规范实施和风险防控,超前谋划制度体系,精挑细选推进项目,在PPP项目的规范发展、提高质量、注重实效和防控风险等方面,探索出一些务实创新、有特色、有亮点的经验,走出了一条PPP的“宜昌之路”。

  “7+1+2”的“联合指挥部”  

  记者从宜昌东站下车后,便直奔市财政局会议室,与市PPP管理中心的人士一起座谈。

  据了解,2015年9月,宜昌市政府和社会资本管理中心正式成立。新成立的中心与大多数地方不同的是,除了有财政人士外,还有市发改委的干部。宜昌市财政局副局长李仁贵介绍,在管理模式上,宜昌创新性地提出了“7+ 1+2”模式,即打破部门壁垒,选调市财政局优秀干部7名、市发改委干部1名,在PPP管理中心合署办公,办公室设在市财政为充实PPP管理中心技术力量,还通过政府购买服务聘请坐班律师、注册会计师各1名,让“专业的人做专业的事”。

  打破部门壁垒和人才技术瓶颈,构建既联合又专业的“7+1+2”PPP管理中心,为宜昌PPP改革的高效运作、规范管理、提高质量、防范风险等提供了重要保障。

  宜昌“联合指挥部”这一务实创新的做法,从一个侧面折射了宜昌财政推进PPP改革中的显著特点,即在大胆探索、积极创新的同时,又将防范风险放在头等重要地位,严防死守;既勇于担当,稳扎稳打,推动PPP项目操作和最终落地,又注重质量与实效,不断提高PPP项目的规范性。

  在采访中,徐炜告诉记者,宜昌财政有个“毛病”,就是比较喜欢探索,在PPP改革工作上也是如此。他说,宜昌较早就开始了PPP模式的探索与实践,像2015年8月开工的香溪长江大桥就是湖北省首个真正意义上的PPP项目;在湖北,宜昌也率先出台了在公共服务领域推广运用PPP的实施意见,对此进行科学系统的制度安排。

  但他同时表示,PPP改革和管理必须一步一个脚印,才能行稳致远。这些年来,宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的顶层设计,把路子走准走稳。他强调,PPP一定要走“正道”。

  徐炜所说的“正道”,准确地描述了宜昌近年来推广运用PPP模式走过的一条特色之路。

  “层层设防”:严控项目质量  

  在记者前去宜昌市秭归县采访的路上,恰好经过位于夷陵区的石牌镇。在七十多年前的抗战期间,这里曾经发生过著名的石牌保卫战。中国军队在此严密部署、层层设防、浴血奋战,粉碎了日军溯江而上的企图。记者由此想到,为做出“真”PPP、防范财政风险,宜昌财政在推进PPP模式过程中的一系列做法与此似有异曲同工之处。而且,宜昌财政的这一理念体现在PPP工作的方方面面和全过程。

  专家评审是PPP项目操作过程中的常规动作,宜昌做得更为审慎周密。在全国征集的基础上,宜昌优选近20名专家组建政府采购—PPP专家库(一期),为宜昌PPP项目提供专业评审、智力评估的支持。在评审时,除了随机抽取库内专家外,还会邀请财政部和湖北省里的相关专家参加,进一步保障评审的公开和科学。在PPP项目实施方案形成以后,还要再进行一次更为详细的,包括专家、中介组织、财政、政府相关职能部门组成的联合论证。而且,项目进入执行阶段后,还要再进行与初步评审、项目准备等各方面深入全面的对照分析,对PPP项目是否“物有所值”进行反复检验与修正。

  这就是宜昌“识别阶段初步评审、准备阶段详细论证、执行阶段对照分析”的“三步曲”。

  为什么要这么做?市财政局副局长李仁贵表示,项目识别阶段的初步评审依据的是“大数”,是一般性的把握。到了实施方案已经形成的准备阶段,真实数据有了,不是靠人的意愿或者感觉,而是要用数据说话了,此时进行更加详细的论证和必要调整非常必要。到了项目执行阶段,比如说运行了三五年之后,对项目进行绩效考核,做一个对照分析,回过头来看物有所值报告是不是真正达到了预期,并根据协议对合同进行相应修正,才能保证项目始终“物有所值”。

  由此看,绩效考核是贯穿宜昌PPP改革工作始终的又一根“红线”。

  在如何更好发挥社会组织咨询机构的作用方面,宜昌也有自己的做法。按照相关规定,在PPP项目的不同阶段,政府方允许通过政府采购选择不同的咨询机构。但是这也带来一个问题,那就是如果多个咨询机构在不同阶段参与,不利于其对项目的持续、深入和全面了解,从而不利于政府对项目质量的全程把握。

  重庆市工程管理有限公司隶属于重庆国际投资咨询集团有限公司,参与了宜昌许多的PPP项目,而且是全程参与。“我们从项目识别一直到项目合同落地全程参与,为宜昌拟实施的PPP项目提供方案设计、招标采购、合同制定与谈判等方面的综合类专业服务,也就是从项目开始到落地,实行‘一条龙’跟踪服务,以保障和提高项目开发、实施的质量与效率。在全国来看,这种全流程咨询的做法也是比较少的。”该公司总经理助理张智炎说。

  从张智炎的话中不难听出来,他对宜昌高度重视PPP工作的规范性和项目质量颇为赞赏。

  宜昌市PPP管理中心负责人万勇介绍,宜昌除了遵循PPP项目的“规定动作”外,还有一个创新,就是要求PPP项目必须实行预算投资评审。“经过这一评审程序后,一个项目的投资额往往会下降十几个点。”他说。

  最为关键的还是物有所值评价和财政可承受能力论证。张智炎表示,凡是通不过这两个论证的项目,则无法继续进行。他举例说,有一个项目曾经准备采取PPP模式进行建设,但是在进行物有所值评价时,由于投资规模大和资产权属等问题,最终未能通过并因此搁浅。

  此外,李仁贵指出,在具体操作中,拟实施的PPP项目不仅要符合规范,还要尽可能得到社会资本的认可,使其有参与的积极性,能够充分发挥他们的专长、效率更高。“宜昌所有落地的PPP项目,都是社会资本率先伸来‘橄榄枝’的结果。”他说。

  “宜昌通过将项目可研、物有所值评价、财政承受能力论证、财政投资评审、审计等一系列管控制度落到实处,不贪图一时之快,坚决防止PPP模式‘异化变形、野蛮生长’。”市政协副主席、财政局局长徐炜的态度坚定而明确。

  “补短板”:宜昌PPP的使命  

  “上控巴蜀,下引荆襄”,素以“三峡门户、川鄂咽喉”著称的宜昌,地处长江上游与中游的接合部,交通枢纽地位非常重要。

  记者一行在宜昌市伍家岗长江大桥PPP项目施工现场看到,项目正处于基础施工阶段。按照规划,再过三年多,这里将腾起一座横跨长江南北的过江大桥,把被江水分隔的宜昌城紧紧连接在一起。目前,宜昌伍家岗区与点军区过江公路通道有夷陵长江大桥和宜昌长江公路大桥,但两桥相距约有13公里。随着未来宜昌生态主城区——江南点军区开发建设的加快,中心区交通矛盾日益突出,建设伍家岗长江大桥将大大缓解过江交通紧张的局面。

  大桥现场指挥部副指挥长周大红告诉记者,伍家岗长江大桥是宜昌为实现“一江两岸”共同发展、构建宜昌“四纵五横”快速路网格局的重要控制性工程,对拓展城市空间、提升宜昌综合交通枢纽城市地位,建设长江中上游区域性中心城市具有重要意义。作为宜昌中心城区快速路中环的收官之作,伍家岗长江大桥建成之日将是中环闭环之时。该项目单体投资规模达32亿元,在湖北省和宜昌市均被列为一把手领衔工程。

  “像伍家岗长江大桥这样的项目,对于宜昌发展具有重大和关键意义,但却属于公共服务领域的短板,政府目前也不完全具备单独提供这些服务的能力。这些长期想做但没有做成的大事,现在借力PPP模式终于做成了。”当记者问宜昌在推广运用PPP时遵循什么思路、对其有着怎样的期待时,徐炜给出了这样的回答。

  从宜昌已经推出的两批PPP项目的情况看,的确如此。

  ———香溪长江公路大桥作为湖北全省真正意义的首个PPP项目,建成后,将使国家高速公路沪蓉线和沪渝线相互连通,把长江三峡、神农架、武当山等黄金旅游区以最便捷的路线串为一体,加速推进大三峡旅游、农业发展,对改善库区人民群众生产生活条件和移民安稳致富具有十分重要的意义。

  ———沙河综合整治工程2015年被列入宜昌市人大一号议案。该工程集黑臭水体整治、海绵城市建设、生态环境建设、棚户区改造、防洪排涝治理等众多生态环保、绿色低碳领域的热点工程为一体,建成后将成为宜昌水岸城市综合服务典范片区,形成“水清、岸绿、景美”的城市水系生态景观。

  其他如宜昌市妇幼保健院(儿童医院)建设项目、中心城区养老亚行贷款PPP示范项目、城区公交站台项目等,都是服务民生、深受百姓欢迎的PPP项目。

  “不怕小、不嫌土”:激活民营资本投资  

  以 “物有所值”为纲领,“不怕小、不嫌土”。推广运用PPP模式就是要让“靓女先嫁”,将本地优质PPP项目推出去,特别是具有稳定现金流和收益的项目,要更多地鼓励社会资本,尤其是民营资本参与公共服务提供。这是宜昌市财政局在推进PPP工作中一以贯之的指导思想。

  徐炜认为,在目前中国的投资体制之下,政府投资一旦减弱,民间投资接续不上,经济增长和财政收入就会受到影响。因此,必须激活民营资本投资,让民营资本能够参与PPP改革、有钱赚。政府不要去跟民营企业“抢食”。

  为此,宜昌进行了多方尝试。例如,在市政基础设施等专业性要求相对不高的项目中,进一步降低资质、业绩门槛,满足需要即可,而非多多益善,消除隐性壁垒;又如,在项目采购之前,有效利用市场测试,重点邀请民营资本参与,采纳合理建议,促进民营资本参与积极性;鼓励民营资本与大型央企组成联合体,发挥“抱团”优势,取长补短,共同发展。

  城区公交候车亭是一个总投资2870万元的使用者付费PPP项目,新建和改建候车亭281座。合作期限10年,收益来源主要为候车亭广告收入。项目投资额虽然不大,但对改善老百姓出行条件改善大有益处。同时候车亭广告属于优质经营资源,对社会资本具有较大吸引力。一方面,民营企业江苏沃华传媒有限公司作为社会资本方,发挥整合资源能力,挖掘经营潜力,不仅不需要政府资金投入和补贴,反过来还能给政府带来收益。另一方面,政府方制定绩效考核体系,保障项目提供比以往更优质的公益服务。这是宜昌PPP项目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

  宜昌市妇幼保健院(儿童医院)是宜昌地区最大、湖北省内知名的三级优秀妇幼保健机构,但由于投入不足,目前仅有业务用房1万平方米、病床120张,无法满足日益增长的就医需求,急需进行扩建改造。该项目作为PPP项目推出后,吸引了一些优秀的社会资本方积极参与,其中包括实力雄厚的民营综合性医药产业集团人福医药。经过严格程序,人福医药成为社会资本方。目前,妇幼保健院新院区建设已经启动。该项目总投资5亿元,占地面积40.38亩,分两期投入,建成后将极大地改善宜昌市妇女儿童的就医条件。

  据介绍,在宜昌目前已经落地的PPP项目中,民营资本参与比例达到三分之一。

记者 刘国旺 林松涛 通讯员 刘先华 郭威



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