PPP 项目落地实务与案例

2017年06月23日 09:03 来源:中国政府采购报打印

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  认识 PPP 及其特点


  PPP( Public-Private-Partnership), 即政府与社会资本合作。在实操中, 以财政部发文为准,“政府”即政府部门、政府机构、事业单位可以作为政府与社会资本合作的主体。“社会资本”即本级政府的平台公司以及本级政府控制的企业除外的社会企业。


  PPP 提供的是公共产品和服务, 即不特定的人都能享用的产品和服务, 包括水电气暖、文教卫林、农林旅业、海特管棚等, 旅游业属于 PPP 适用范畴。


  PPP 项目回报方式有且只有政府付费、可行性缺口补助、 使用者付费这三种。在其合作中, 通过政府兜底、 收益分成、 绩效考评等方式, 降低社会资本经营风险的同时规避其从中获取暴利, 并保障提供产品的可持续性质量。


  PPP 模式的根本目的是减轻政府负债, 其市场化运作, 可有效发挥政府、 社会资本在法规、 政策、 设计、 承建、 融资、 运营、 维修维护等方面的最大效力, 同时承担相应的风险分配, 大大提高了项目的落地性和实操性。


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  PPP 实操流程及核心事项


  PPP 项目从项目识别、 项目准备、 项目采购、 项目执行及项目移交 5 阶段操作流程中,以其准备阶段的实施方案、 识别阶段的物有所值评价和财政承受能力论证、 采购阶段的合同体系和采购文件等五方面为其核心文件。


  有几点关键事项:


  PPP 模式下, BOT 拒绝政府任何形式的担保, 否则 PPP 项目不成立;政府用于 PPP 项目的投资不得超过当年一般公共财政支出的 10%, 因此在项目识别阶段, 要考虑政府的财政实力。所有 PPP 项目文件中, 合同法律效应最高, 在项目全生命周期内所有冲突都以合同为准。 因此, 合同不仅要合法, 更要合理。


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  PPP 融资的相关基本常识


  PPP 融资是在法律架构下进行的, 资金来源包含银行机构、 非银行机构( 信托、 基金)和募集( 收益债、 资产证券化、 中期票据等)。 相应地融资方式包括质押、 基金( PPP 政府引导基金和 PPP 投资基金)、 发债。


  资金用途包括入股资本金的股权融资和用于项目建设缺口的项目融资。前者融资主体是SPV 股东, 后者是 SPV, SPV 股东与 SPV 风险隔离,股东不为 SPV 提供担保,债权人只能以 SPV 之收费权作为还款保障,债权人无或只具有有限追索权。


  PPP 项目资金退出渠道包括上市、 回购( 政府不能回购)、 转让、 ABS 债、 清算等方式。


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  案例启示及思考


  易老师分享的刺桐大桥项目案例, 作为民营资本和政府合作的 BOT 项目, 是民营企业在利益驱使下, 主动向政府发起合作的。 在帮助政府减轻财政压力, 解决了公共交通问题的同时, 社会资本单方面收益暴增, 而政府资本金缺乏回报。 由此, 政府“无奈”在刺桐大桥上下游先后建成 6 座桥, 通过过桥免费的方式抑制社会资本收益。最后该 BOT 项目名存实亡。


  此案例给我以下启示:


  BOT、 PPP 都必须重视合同, 合同是其项目执行的必要条件;合同在确定基本的合同模式前提下, 必须具有一定的排他性, 并且通过收益平衡机制、 价格调整机制、 绩效考评机制等, 来保障和约束合作双方的权益和责任, 从而实现更长久的稳定合作。


  思考:PPP 项目成败与否, 关键在于资金。


  投资的必要性,首先,在项目识别阶段,从项目筛选、物有所值评价报告及财政成熟能力论证等方面都必须定性、 定量地评估投资报告;


  资金的持续性,项目准备阶段( 实施方案) 要明确投资回报从何而来;


  投资的明确性,项目采购将落实项目资本金需求;


  收益的稳定性,项目执行阶段的融资管理、 绩效检测与支付等直接反映项目的规范性和可持续性;


  退出的规范性。项目移交的准备、 性能测试、 资产交割和绩效评价, 保障了资金推出的规范性。


  因此, 从 PPP 项目实操流程角度来说, 我认为 PPP 项目始终要做到围绕资金开始、并落实资金来源、 去向和管理, 最大限度地保障多方利益共享。


  同时, 结合旅游业发展环境, 如何在国家政策导向下, 用好 PPP 解决旅游项目投资、 建设、 运营等问题, 还任重道远。 在实践中, 首先要找到项目难落地的症结,争取能够通过可研报告、 商业模式、 融资渠道、 实施方案等帮助合作方解决问题。



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