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国际公共采购规则及各国改革动向的“主旋律”

2019年02月19日 09:22 来源:中国政府采购报打印

■ 姜爱华

通过实践不难看出,近年来国际公共采购规则的变化凸显的特点是重视公共采购制度的顶层设计,将公共采购置于可持续发展框架下,以“物有所值”作为制度目标,将采购程序向前后两端延伸,在保证采购程序透明性、规范性的同时赋予其一定的灵活性,采购手段上引入电子化和标准化,从而使采购效率更高。

一、采购理念:可持续发展

谋求可持续发展成为全球公共采购政策的最新转向,从而使政府采购制度有更大的政策功能的发挥空间,在保护环境、促进中小企业发展、履行社会责任、防止腐败等方面有所作为。

一是要将可持续发展理念予以政府采购全过程中。从采购需求的描述,到资格审查,到评价标准,再到合同的履行都要贯彻这一理念。如果供应商、甚或分包供应商未能贯彻这样的理念,采购方有权拒绝其作为合格供应商。

二是要通过与企业建立创新伙伴关系来促进自主创新。即,将政府采购延伸到企业自主创新的研发阶段,通过政府采购引导企业在“货物”“工程”或“服务”的概念提出以及付诸生产阶段能够重视自主创新。

三是要利用公共采购制度中标段的拆分、合同分包等来促进中小企业的发展。

四是要通过科学、透明规范的政府采购内控、流程等制度设计来打击腐败。

二、制度目标:物有所值

实现物有所值应成为政府采购的制度目标,这在制度设计的时候要体现全生命周期成本,特别是不能仅仅关注投标价格,择优标准应选择“经济最有利标”。世界银行对“最有利投标”的规定,值得我们借鉴,对“货物、工程和非咨询服务”而言,当使用等级标准时,最有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最高等级的投标或者提案;当没有等级标准可参考时,最有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最低评估成本的投标或者提案。对“咨询服务”而言,最有利提案即为“最佳评估提案”。

值得一提的是,此次国际规则修订都无一例外地规制了“异常低价投标”现象,这既说明“异常低价”是一个全球普遍现象,更是在“物有所值”目标下重新审视公共采购制度的必然结果。

三、采购链条:向需求和结果延伸

全球公共采购也经历了一个由程序管理向系统采购管理的变化过程。近年来,政府采购的链条管理已不仅仅是限于采购环节本身,向前,延伸到采购需求管理,向后,延伸到合同管理。

一是提前发布未来可能的招标采购信息。不是像传统采购中在每个招标项目开始前才发布采购信息,而是通过一揽子“事先信息公告”等形式,让信息公开大幅度提前,给供应商预留足够的应标之间,有助于政府采购活动的规划性。

二是实行采购需求的开放性征集。在采购需求的形成环节,广泛征求专家或者供应商的意见,完善招标文件的编写,使其更加专业化,降低招标失败风险。

三是将分包要求前置到采购文件之中。采购人可以明确要求投标人表明分包意向,相应的,投标人在其投标书中明确其可能打算向第三方分包的任何份额,或者任何建议的分包商等。

四是重视合同管理。一方面,采购实体要参与合同监管;另一方面,要设立科学的监督结果反馈处理机制。特别是随着招标采购对象以及合同内容越来越复杂,对合同的管理尤为重要。

四、采购程序:规范性与灵活性并举

从采购程序上看,新一轮公共采购规则一如既往地重视规范性建设,但同时也增加了很多灵活性,让招投标机制“刚柔并济”。而且,灵活性在很大程度上体现了对采购人的赋权。

一是采购程序的规范性主要表现在采购程序更加公开透明。程序的公开透明开始延伸到采购程序的细节,比如对招投标中的分包,要求对分包商的信息要进行公开;再比如,当拒绝供应商投标时,拒绝的程序和理由都要公开;公开透明的时限要求更加严格,不少规则条文都要求在采购程序发生后及时将信息公布于众。

二是规范对政府采购制度的监管。日本近年来对招投标制度中串通投标的规制程序值得我们借鉴。

三是增加采购人的裁量权。但这种裁量权要以完全的公告或信息公开为前提。如欧盟规定,如果供应商提供的信息或文件不完整或者错误的,或者表明上是不完整或错误的,或者丢失了具体的文件,采购实体可以要求供应商在适当期限内提交、补充、澄清或者完善相关信息和文件,只要这些要求完全遵守了平等对待原则和透明度原则。欧盟公共指令还授予采购人根据采购需要调整投标截止时间,以及在合同履行期间“修订合同”的裁量权。对“异常低价”的审查和否决也是新一轮采购规则中采购程序灵活性的一个体现。

五、采购手段:电子化和标准化

此轮国际公共采购规则在采购手段上都增加了电子化采购的分量,与之相匹配的标准化建设也在跟进。这是提高采购效率的重要举措。

电子化包括电子化系统建设、电子反拍卖采购方式的引用、电子化信息发布、投标书电子目录等。采购标准化则主要包括采购文件的标准化和采购程序的标准化。这一方面,欧洲统一文件、英国的标准选拔问卷都值得我们借鉴。

(作者单位:中央财经大学财政税务学院)

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