日本政府采购制度

2013年05月21日 09:49 来源:打印

  日本政府采购制度日本是WTO《政府采购协议》的发起方和最早签字方之一,开展政府采购活动的时间也较早,其政府采购的特点、法律规范和对国内供应商的保护政策有很多值得我们学习和借鉴之处。

一、概况

(一)采取分散采购的形式。和美国不同,日本并没有一个统一的采购主管机构(美国的联邦服务总署——GSA——负责全美政府采购的统一管理工作),而是由各部或委员会依照自身需要自订采购计划并执行采购工作,由总理府官房外政审议室专门负责制定采购政策和采购法规,属于使用分散采购方式的典型国家。由于日本政府采购市场主要的海外供应商来自美国和欧盟,因此在过去几年,美、欧对日本政府采购市场的透明度以及非歧视性待遇方面给予了很大的压力,通过美日、日欧长期的双边磋商,日本的政府采购规模逐步扩大,政府采购市场已逐步调整成一个较为开放的市场,在制度上强调非歧视、公正、透明化等原则。

(二)从总体上看,政府采购(不包括国防采购)呈逐年增长之势,建筑工程采购数额通常大于货物和服务采购数额,但总体采购规模还较小,在GDP中所占比例偏低。19982000年政府采购金额年均增长10%15%1998年日本政府采购货物与服务的总额为10920亿日元,建筑工程采购金额为16000亿日元,采购总额在当年GDP中所占比例不及1%

(三)无论以采购数量还是以数额来计算,公开招标采购都占绝对优势地位。如1998年公开招标采购的数量占总数的786%,选择性招标和限制性招标分别占16%197%;以采购金额计算,所占比例各为67%34%296%

(四)对国外供应商仍存在很大歧视(尤其是建筑工程采购),外商采购一般不超过采购总金额的20%。以1998年为例,货物和服务采购中,由国外中标的金额为1472亿日元,约占135%;建筑工程采购中,外商中标64亿日元,仅占04%。其中,美国和欧盟为国外供应商前两名,如在1998年外商获得的货物服务采购总金额中,美、欧分别为971亿日元(66%)与307亿日元(21%;从外商获得的采购项目数量来看,总共3401项采购,美、欧分别占53%18%

(五)从采购项目来看,货物采购中列入前三位的是办公用品和自动化数据处理设备、科学仪器与控制仪器设备、电信通讯和音响录音设备;服务采购中以计算机及其相关服务(包括程序设计和数据处理)所占比例最大。外商获得的采购项目中最多的是电信通讯服务。

(六)依据最近五年的统计资料,日本中央政府的主要采购单位为邮政省、文部省、厚生省及运输省等。

二、法律法规

日本除遵守世贸组织《政府采购协议》(Agreement on Government ProcurementGPA)外,还以自愿性措施进一步规范其政府采购法规与实践,其适用范围和采购规定细则与GPA和其本国原有政府采购法规相比均有所扩大和明晰:(1)采购起点金额由GPA规定的13SDR降至10SDR(关于政府采购金额所使用的货币单位特别提款权SDR,因其属于每日变动之国际汇率,日本目前实践中的做法为每两年修正一次日元兑换SDR比率)。(2)公告投标期间由40天延长至50天。(3)每年4月将公开三个项目的信息,大型采购超过80SDR13亿日元)以上者必须在官报公告,电器电信或医疗产品超过10SDR者必须公告,超过10SDR者必须在各个政府采购机构窗口进行记录。(4)若采用限制性招标,则必须在签约前20天进行公告;属于超级计算机、电信通讯及医疗科技产品的,至少必须在40天前公告。(5)对超过一定金额的采购(一般产品的采购超过80SDR的必须在30天前,电信通讯与医疗产品超过385SDR的必须分别于30天前及45天前),采购机构必须向供应商征询意见,而GPA对此并无规定。(6)达到上述第5项起点金额的采购可以采用综合评估(综合评估适用的情况:采购以最低价决标的方式不可行即经评估中标的厂商可能无法履约; 计算机产品超过80SDR13亿日元或电信通讯、医疗产品超过385SDR6300万日元的采购,超过标底价者)方式决标。(7)适用自愿性措施的采购机构有:32个中央采购实体及70个特殊法人实体(特殊法人指由政府出资的法人机构,属于政府相关机构),但不包括在GPA规范内的地方采购实体(共59个单位);日本电信电话公司因有其专门适用的采购法规,也被排除在电信通讯产品政府采购规范名单之外;医疗产品则因其专业性与复杂性,适用的特殊法人实体仅有19个。

上述自愿措施由日本行动计划推动委员会制定。该委员会于1985年成立,主席为内阁秘书长,成员包括各部副职,最初为改善美日贸易逆差而设,但基本能贯彻非歧视待遇原则。

日本有关政府采购的国内一般性法规有:会计法(1947年)、预算决算与账目公开条例(1947年)、合同式商业交易法规(1962年)等;中央采购机构符合GPA所适用的法规为1980年由内阁及大藏省分别制定的有关政府采购货物或特定服务特别程序的命令实施细则;各部及机构依据上述法规另行制定更为详细的规范。上述行动委员会还负责制定超越GPA标准的自愿性措施。地方政府则以地方自治法1947年)为基本法,制定了地方政府采购相关的法律和规范。为了适用1996年的《政府采购协议》,日本还于199511月制定了地方自治法施行令特例实施细则并于199611日生效,用它来规范地方政府签订的采购合同,使其符合《协议》的要求。

这样,以第二次世界大战后会计法、地方自治法和1996年《政府采购协议》为基本法,综合政府各部门以及地方政府采购的相关法律规范细则,日本形成了独具特色的政府采购法律体系。

三、采购方式

(一)公开招标

即竞争性招标,又称一般公开招标(日文为一般竞争契约),即政府通过在官报上发表招标公告的方式公开邀请具有竞争资格的所有供应商参加投标竞争,价格最低者中标。

(二)邀请招标

即选择性招标(日文为指名竞争契约),实施选择性招标的原因主要有两个:一是因仅有少数供应商有能力参与投标而不适合采用公开招标的(近年来该因素已逐渐降低),二是使用公开招标不利于采购单位的(近年已成为主要原因)。

(三)限制性招标

限制性招标(日文为随意契约),符合GPA15条规定采用这一方式的前提是采购项目必须具有特殊性、专业性和复杂性(如火箭研发),或者仅有少数特定供应商可以提供所需产品或服务,或经多轮招标后仅有部分有能力的供应商参与投标。此外,如果某一供应商的投标价格虽然最低,但经评审发现其未来履约能力,可能有瑕疵,也可以采用限制性招标。实施限制性招标的原因主要有以下几点:一是没有供应商参与公开招标或选择性招标;二是如果改变供应商可能会影响现有产品或设备的兼容性;三是基于保护专利与著作权等因素仅有单一特定供应商。

四、供应商资格管理

原则上,采购机构必须在官报上公告其采购需求,凡具有履约能力、愿意参加投标的供应商,不论国内外企业(外国公司可通过其在日分公司或子公司)均可提出资格审查申请,每年12月至次年2月为定期审查期间。

采购机构必须公告下列资料信息:(1)采购机关名称及联络单位电话;(2)采购项目的品种和数量;(3)供应商投标期限(除非紧急采购,一般产品至少公告30天时间,电信通讯、医疗产品应有45天时间);(4)招标会议召开的时间地点。

经审查符合资格的供应商,采购机构即将其列入名册。其后对各项采购除资格审查外,原则上以价格竞标为决标方式;为了避免低价竞标并确保中标供应商有履约能力,少数案件也可采用综合评估方式,使最有利标中标。

目前各采购机构给予上述资格合格的供应商适用的有效期限为23年(今后将统一为3年)。期限内除供应商有违法行为外,原则上不再审查其资格。

供应商申请资格审查要提交的文件包括:申请书、身份证明、营业登记与财务报表、纳税证明等相关的资料。

采购机构的资格审查方式:各采购机构依据申请者的资本额、营业额、员工人数等基本资料,以量化方式判断其履约能力并区分等级。以邮部省为例,得分在70点以上者为A级,5070点者为B级,50点以下者为C级(采购3000万日元以上者,可以在官报上说明只接受A级供应商参与投标)。

五、信息公布

获得日本政府采购信息有四个途径:参加说明会、查询招标公告、查阅官报及上网查询。

(一)说明会

每年年初由日本外务省集中召开一次,国内外供应商自由参加。在说明会上,各采购机构依次通报有关采购信息及金额80SDR以上的采购项目。此外,各采购机构也可根据自身需要自行办理说明会。有关政府采购说明会事宜可在官报查阅。

(二)招标公告

凡适用上述自愿性措施的采购单位,最晚必须在采购前50天公告招标信息。该信息除可查阅官报外,还可以与各采购机构的外联部门接洽。公告项目必须包含:采购内容、投标商资格、取得招标说明书与投标的地点、决标方式及开标日期、地点、合同使用语言与货币种类(一般为日文与日元)。

(三)官报

日本官报有关政府采购版每日刊行,用日语和英语摘要的方式刊登各类采购信息,并自199911月起上网(每周更换一次内容)供外界查询,该网址为:wwwpbmofgojp。官报除公告招标信息外,也刊登决标结果。

(四)政府采购相关的网址

日本贸易振兴会和日本政府采购白皮书,网址分别为:

http//wwwjetrogojp/cgi-bin/gov/govintecgi

http//wwwsorifu gojp/english/whitepaper/procuremment

六、争端解决程序

(一)日本政府采购的申诉制度

申诉制度由下列三个单位组成:(1)日本官房长官政府采购办公室。由内阁秘书长担任主席,成员来自各部委机构副职或高层主管,主要任务是决定申诉的审议程序。(2)政府采购审议委员会。委员会是独立运作的公正单位,负责审议各项申诉,若发现已执行的采购中有不符合GPA规定或其他适用规则的,则拟定建议书送政府采购机构查处。委员会由政府采购方面学者、专家和退休官员等组成,目前有25名成员。(3)秘书处。由经济企划厅协调局负责,是受理申诉的联系部门。

(二)日本政府采购的争端解决程序

原则上适用WTO“争端谅解和《政府采购协议》的相关规定,并明确了如下处理细则:

1磋商解决:原则上,日本希望所有的政府采购争端案件均能通过磋商解决,秘书处负责安排双方磋商事宜。

2提出申诉:曾经参与某项个别或特定政府采购的当事人均可就该采购之瑕疵作为理由(如认为采购规格书内容有偏袒或招标过程与决标方式不妥等)提出申诉,但必须在案情缘由发生后10天之内向秘书处提出。

3受理申诉:申诉一经受理,审议委员会将通过官报、互联网等其他渠道予以公告,并邀集与该采购有利害关系的各方参与审议过程。

4采购单位的说明:采购单位应向委员会提出报告,将其副本抄送申诉当事人及与该案有关的对象;若后者对该说明报告满意,则审议结束,否则进入下一程序。

5委员会审议:原则上,委员会须在申诉提出的90天内审议议决,如果属于采购单位违反GPA等规定的情况,则发送建议书及审议结果至涉案采购单位查处。

由于近年来绝大多数争端案件均在提出申诉前即予磋商解决——至今仅有美国摩托罗拉公司申诉一案提送到审议委员会——因此有人曾怀疑日本争端解决制度与运作不完备。实际情况是,其基本架构比较完整,也发挥了比较好的作用。日本尤其鼓励通过磋商解决争端。

七、电子化

日本前首相小渊惠三在其任内就曾推动政府采购的电子化程序方案,计划在2001年年底前完成采购手续电子化及资格审查统一化两项目标。新的审查制度有三项优点:一是将目前采购机构各自为政的资格审查标准予以统一;二是日本虽不准备成立事权统一的采购厅(如美国的GSA),但将筹建一个专门的审查单位统筹办理相关事宜,以简化手续;三是建立定期审查制度。

日本政府在推动资格审查电子化过程中面临的主要问题:一是如何与商业登记数据联网;二是财务报表等文件真伪(是否为正本)的确认。电子招标推动的困难之处在于日本企业使用互联网不如美国普遍,且出于对网络安全的担心,采购机关也不主张使用Email传递招标信息及接受网上投标。日本政府曾于1999年研究在2005年前引进电子招标系统,计划经由互联网提出标单并在网络上开标,有关合同签订书及所需文件也可通过电子邮件传递,目前这一研究仍在进行之中并进行了若干试验,其难点在于如何保证供应商的商业机密不致泄露(有关电子采购,WTO虽积极推动但并不予以强制规范。美、欧则一向鼓励各国采用,但其他国家普遍持反对立场,主要原因是各国的电子商务发展程度不一,尤其对发展中国家恐有不公)。

八、保护本国产业

日本在充分利用其国内、WTO政府采购法规的各种例外条款,保护本国产业发展和供应商利益方面的作为堪称典范,非常值得我们学习和借鉴。

日本国内政府采购法规中的例外条款主要有三项:一是以有偿转让为目的取得的货物或为转让该货物所必须直接确定的服务合同;二是以防卫厅经费采购的货物合同;三是货物采购合同或者特定服务采购合同涉及国家秘密的。以上例外性合同不适用日本政府采购的有关法律法规。

另外,对《政府采购协议》中所明确的例外,日本采取的方法是通过谈判将相关机构列为例外,明确纳入《协议》第23条,成为《协议》成员方共同适用的例外。这些机构实施的所有采购,都可以不履行《协议》规定的公开招标义务。在审批的特殊法人中,日本将以下机构排除在协议适用对象之外:一是主要事业以盈利为目的,在法律和实体上不属于垄断的,未得到国家全资支持和补贴的机构;二是主要事业以盈利为目的,对民间出资人负有分红义务的机构;三是在实体上已经实现民间法人化的机构;四是根据日本《广播电视法》,不受政府监督权力限制的机构。此外,日本还将其国内一些固有的例外放到《协议》的附件中以注释形式表示,从而为例外获取法律地位。

   此外,日本还擅长利用第三种机构完成政府负有责任的物品和服务的采购。所谓第三种机构,就是政府机构与民间企业联合兴办的,性质接近于政府机构的机构。根据日本1993年的统计资料,仅地方政府出资25%以上的第三种机构就有6659家,加上中央一级的机构,其数目将十分巨大。这些机构每年承担着巨额采购任务,但并没有纳入《政府采购协议》和日本国内政府采购法规的适用范围。这些对《协议》中未明确的例外的运用实质上是对于国外产品服务和供应商的一种歧视待遇,构成了日本政府采购贸易的非关税壁垒,使日本可以充分利用它们回避国内产业和产品面临的竞争,对于其内倾性的财政支出政策也是有力的支持,这种做法是值得我们认真研究借鉴的。


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