德国政府采购制度

2013年05月21日 09:49 来源:打印

  一、基本情况

德国实行联邦制,分为联邦、州、地区三级政府,联邦和各州均有自己的立法、行政和司法机构,并根据《德意志联邦共和国基本法》(即宪法)的规定,行使各自的权力。在政府采购监督管理方面,机构设置比较完善,职能比较健全。经济部经济发展政策司负责政府采购政策法规;经济部卡特尔局负责投诉处理事务;财政部负责政府采购预算和采购资金支付管理;审计部门负责对政府采购资金使用进行审计监督;联邦和各州政府采购审查办公室负责应供应商请求对采购活动进行审查。

德国政府采购也称公共采购,采购对象分为货物、工程和服务三大类。政府采购范围很广,除了使用财政资金的政府部门,还包括从事供水、能源、交通运输和邮政服务等公用事业的国有或私人企业。由于政府采购的范围宽泛,德国政府采购的规模也非常庞大。2002年,德国政府采购总额高达2500亿欧元,占GDP17%。

德国政府采购历史悠久,19世纪就有关于政府采购方面的立法。20世纪以来,政府采购逐渐成为德国竞争政策的重要组成部分。1998年德国第6次修订《反对限制竞争法》时,增加了政府采购内容,详细规定了政府采购原则、范围、程序以及救济机制。加入欧盟以后,德国政府采购受国内法律和欧盟法律的双重约束。其中,符合欧盟规定的政府采购项目,执行欧盟《关于协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》和《关于协调供水、能源、交通和邮政服务程序的指令》等一系列公共采购指令的规定,在欧盟成员范围内开展采购活动。

德国政府采购方式有三种,即公开招标、邀请招标和谈判,其中,公开招标是优先选择的采购方式。公共采购指令范围内的采购项目,公开招标限额标准全国统一,采购项目必须在欧盟指定媒体上公布采购信息;公共采购指令范围之外的采购项目,公开招标限额由各级政府规定。目前,为了适应复杂采购项目的需要,德国及欧盟政府改进了谈判方式,允许采购人与潜在供应商反复讨论技术和资金方案,经过多轮竞争性对话,依据最后一轮提交的谈判方案确定成交供应商。

德国政府采购程序一般包括十个步骤,即编制部门预算,确定年度采购需求;制定采购计划,确定采购目标;进行市场分析,确定合格供应商和合格产品条件;选择采购方式,确定采购日程;编制招标文件,确定合同条款和评标标准;接受投标,组建评标委员会;组织评标,确定入围供应商;组织现场测试或展示,检测性能;确定中标供应商,签订合同;通知落标原因,保存采购文件。

二、政府采购在经济管理中的地位

主要政策目标如下:

(一)促进市场竞争

德国将政府采购作为全国自由市场的一部分,实行统一管理。政府采购市场要遵循社会市场的一般规律,但在透明度、竞争性和公平交易等方面比对社会市场的要求更高。为此,德国政府将促进公平和有效竞争作为政府采购的核心原则。《反限制竞争法》规定,政府采购项目必须通过竞争方式签订合同,采购过程应公开、公正,在政府采购活动中不得实行歧视政策,不得限制投标人范围,对所有供应商应给予平等待遇。

(二)追求经济性

德国19世纪的政府采购法律规定,政府采购合同的授予主要考虑价格因素,在实施中价廉是中标的主要依据。但长期实践证明,以低价定标的政策虽然比较客观并且容易操作,但弊端很多,突出表现是质量低劣、服务差。为此,德国在20世纪对原有法律进行了修改,规定政府采购项目不能单纯考虑节约资金,而是要追求经济性,即要经济地使用财政资金。目前,德国政府采购除考虑价格外,还要综合评价商品的特征、质量、售前和售后服务等情况,以及相关经济和社会政策的落实程度,确保物有所值。

德国政府采购不仅有经济原则,还规定了政治原则和社会原则。相关的政策和措施主要有:一是平衡前东西德经济发展水平。在政府采购活动中,要照顾原东德企业生产的产品和提供的服务,对在前东德设立分公司的企业提供的产品,要优先采购,促进原东德地区经济发展。二是促进就业。参加政府采购的供应商,固定雇员要求达到一定比例。在联邦政府标准评标表中载明,供应商固定员工达到5人的,加1分,达到10人以上的加2分。德国法律还规定,对妇女、残疾人等社会弱势群体兴办的企业,在政府采购中要给予照顾。三是支持中小企业,大型政府采购项目必须分拆,给中小企业获得政府采购合同的机会;鼓励中小企业联合投标,提高竞争能力;对中小企业在投标书中提出的选择性方案,要充分予以考虑。2003年德国内务部采购中心与中小企业签订的合同占政府采购合同的50%,合同金额占政府采购总额的30%。四是保护环境。环保和节能是政府采购经济性的基本要求,并成为政府采购合同的固定条款。目前,德国政府机构都普遍使用再生纸、太阳能装置、低能耗以及无噪音等节能或环保产品。

(三)保护本国企业

德国是欧盟成员,而且其企业竞争力都很强,但仍然十分重视利用政府采购手段支持国内企业。一些符合欧盟规定的项目并未在欧盟范围内公开招标。据欧盟通报,德国在1995~2003年期间,多次将地方政府污水处理和能源供应项目,采用单一来源方式将合同授予本地企业,而未在欧盟范围内公开招标。即使在欧盟范围内公开招标,德国政府也从技术上设置障碍,尽可能将采购合同给予本国企业,减少其他欧盟成员企业中标机会。2003年德国内务部974%的合同授予了德国企业。

三、政府采购项目预算管理

(一)项目预算编制的特点

德国没有专门的政府采购预算,但政府预算中除了转移支付项目外,基本上都是政府采购项目。政府采购项目预算编制有以下特点:

一是编制周期长。德国政府预算是滚动式的,滚动期为三年,第一年12月份开始布置预算编制工作,第二年编制预算并报国会核批,第三年1月份正式执行。由于编制周期长,德国政府采购项目预算既全面又详细,便于政府采购工作的开展。

二是审核严格。每项支出必须经过论证才能列入预算,跨年度的采购项目也要一次性作出计划。在预算编制期间,财政部要就各部门预算安排做大量协调工作,议会要对各项目进行审核,就必要性、可行性、预算额度进行讨论,反复协调,最终形成法律文件。在这种审核机制下,政府采购项目构成明晰,预算也比较准确。德国政府采购资金节约率是与市场价比较的结果,与预算资金无关。

三是依据资产配置状况确定采购项目。德国对各政府部门的资产配置和使用管理都有专门规定。在预算编制期间,各部门要根据本部门资产配置情况和消耗状况决定添置和更新的采购项目。德国政府采购中浪费现象很少,各部门很少有大规模的采购项目。

(二)预算执行管理

德国政府预算只有在议会批准后才能执行。政府采购项目必须按照预算执行,没有列入预算的项目不能采购,已列入预算的项目不能突破预算额度。由于德国很少在年中追加预算,如果供应商报价都高于预算,采购人只能调整需求或降低标准。德国曾规定,政府预算必须在财政年度内执行完毕,不能结转,结果导致“12月热,即每到年底各部门都突击花钱。为了合理有效使用资金,提高采购质量,目前已对原规定做了修改,允许未执行完毕的项目在下一年度继续执行。

(三)预算资金支付管理

德国的政府采购资金实行财政直接支付,财政部门对各部门政府采购资金的申请审查非常严格,除了合同外,还要审核送货单、收货单等采购凭据,只有合格的支付申请,财政部门才向供应商支付货款。

四、政府采购模式

在德国,政府采购工程项目都是实行分散采购,货物和服务项目都是实行集中采购,但联邦和地方的集中形式不尽相同。

(一)联邦政府以部门集中采购为主

联邦政府共有13个部,其中,联邦财政部、内务部和国防部因采购任务较多、采购量大,都设立了采购中心,开展部门集中采购。其他部门没有专门采购人员,也不能开展采购活动,采购项目必须委托给上述3个部门的采购中心实施采购。

财政部采购中心主要是为财政部机关和下属海关系统进行采购,同时代理其他部门委托的采购事务。由于海关采购量大,财政部已将采购权限下放,允许海关系统自行采购。目前,财政部采购中心主要是为财政部本部以及在柏林、波恩和科隆三地区的直属机构组织采购,同时接受其他部门的委托,代理文具、纸张等50600多种办公消耗品的采购。考虑到采购成本和效率,财政部在其他州的直属机构,采购事务实行属地化,委托所在州的采购中心代理采购。财政部采购中心现有6名工作人员,2003年为本部门采购200万欧元,代理其他部门采购400万欧元。

内务部采购中心成立于1951年,为本部门和25个联邦机构采购除办公消耗品以外的项目,其采购业务共分为12大类,即纺织品,炊事和清洁设备,办公家具,信息技术,广播通信技术,侦察、报警、保安、勘测装置,武器及其配件,救援设备,船只,机动车辆及配件,医疗器械和服务。2003年采购总额为5亿欧元,其中为联邦边界警戒署代理采购25亿欧元。采购量大的项目主要是机动车辆及其配件、信息技术产品和服务,分别占2003年采购总额的258%248%226%

国防部采购中心负责国防系统的采购事务。

(二)州和地方以政府集中采购为主

德国州和地方政府地域都不大,都是实行政府集中采购。例如,柏林市是德国的一个州,市政府采购中心是本市的政府集中采购机构,接受市内4000多个政府部门、大学、公用事业单位等机构的委托,组织采购17万种货物和服务。90%以上单项委托采购金额低于500欧元,该中心汇集需求后,向250个较为固定的货物供应商、50家服务供应商集中采购,每年采购总额达3亿欧元。再如,杜塞尔多夫是北莱茵州的一个地区,地区服务局下属采购中心是该区的政府集中采购机构,接受区政府部门及所属政府机构的委托,组织采购货物(包括警用设备)和服务项目,每年采购总额约为700万欧元。

(三)改革方向

德国政府采购模式的发展方向是现代集中采购,即实行电子化政府采购,所有的政府采购活动都集中在一个电子平台上操作。联邦内务部、财政部和国防部联合开发了电子化政府采购系统,由电子招标、电子超市(协议供货产品汇集中心)、电子合同等系统构成。政府机构在电脑上安装网络采购助手的专业软件后,可以通过因特网刊登招标信息、发布标书,从电子超市中选购商品,跟踪招标过程。供应商安装网络投标助手软件后,可以浏览招标信息、下载标书、网上投标。为确保招标过程公平、程序规范,政府采购监管人员对电子采购实施监控,但要求两名工作人员持签字卡同时登录系统。德国政府规定,从20061月起,联邦一级政府的所有通用货物和服务必须通过该系统采购,州和地方政府暂不强制,但鼓励使用。

五、监督体系

德国政府采购制度非常成熟,形成了一套完善的监督体系。

(一)执行监督

德国政府采购寓监督于执行之中,主要体现在以下几个方面:从机构设置看,制定招标文件、执行招标程序、签订采购合同等职责分别由不同处室负责,而不是由单一部门全面执行。从人员职责看,即使是同一个处室,采购程序也细分到每个环节,由不同采购人员交替执行,每个环节执行完毕后,执行人员必须办理交接手续,在相关标准文件上签字,并对所执行的事务负责。从决策形式看,必须实行团体决策,作重大决策时至少有两人在场,即坚持四只眼睛原则,避免个人因素干扰公正。从技术手段看,考虑到纸质文件易被更改且不宜保存,统一将采购文件电子化,便于有关机构和人员对整个采购过程进行核查。设置部门集中采购机构和政府集中采购机构的部门,都有对政府采购实施监督的机构,其主要职责是对采购人员组织培训,界定腐败行为;检查采购文件和采购手续是否完整、合法;检查采购政策的执行情况。

(二)审计

德国的各级审计署独立于行政机关,对使用财政资金的单位(包括政府机关、政府参股企业等)进行审计,审查预算资金使用是否合理。政府采购也是审计重点之一。审计署主要通过对政府机关进行抽样的方法进行审计,并向议会提交年度报告。

(三)投诉处理

《反限制竞争法》规定了政府采购的审查程序和司法救济程序,在保护供应商权利的同时,发挥其监督作用。

在审查程序方面,联邦和州政府都设立了政府采购审查办公室(以下简称审查办公室),供应商对政府采购有争议的,可向审查办公室提出审查申请。20万欧元以上的货物服务、500万欧元以上的工程项目,一旦受到审查即暂停活动。审查办公室可根据调查结果,敦促采购人纠正违法违规行为。

在司法救济程序方面,投诉当事人对审查办公室的处理结果不满意的,可向联邦或州的经济部卡特尔局采购庭投诉(也可不经过审查程序而直接寻求司法救济)。采购庭的受理费一般为2500欧元~25000欧元,特殊情况下可允许收取5万欧元。采购庭的工作原则:一是不告不理。除非接到投标人的起诉,否则不启动审查程序。二是只受理合同尚未签订前提出的投诉。合同一经签订,有关纠纷由普通民事法院处理。三是仅就采购行为是否合法进行裁决,并提出需要采取的补救措施(如重新招标等),不涉及对投标人的赔偿(根据民事法律解决)。采购庭受理投诉后要进行审查和听证,在五周内作出裁决并送达当事人,败诉人承担案件受理费和对方律师费。如果当事人对采购庭的处理决定不服,可在采购庭决定送达后两周内向有管辖权的州高级法院提起上诉,高级法院应在三个月内作出裁决。

供应商有投诉的权利,但权利不能滥用。法律规定了几种供应商滥用权利的行为:一是供应商因故意或重大过失,作出虚假的陈述,导致政府采购程序中止或继续中止的行为;二是以阻止政府采购进程或损害竞争对手为目的,提出审核申请的行为;三是以撤回申请谋求补偿或其他利益为目的,提出申请的行为。这些行为一经核实,供应商必须赔偿因此造成的经济损失。

六、采购人员管理

德国政府采购人员既有公务员,也有根据需要聘用的专业人员,关键决策事务由公务员负责,聘用人员只负责辅助性事务。联邦政府采购人员主要是公务员,州政府公务员占半数,地区政府公务员很少。德国政府采购人员比较集中,联邦政府只有三个部门设立集中采购机构,州和地区也是实行政府集中采购,采购人员规模不大,因此德国现在还没有实行政府采购人员资格管理制度,但对采购人员的综合素质要求较高。采购人员要熟悉相关法律法规,具有较强的逻辑分析思维、协调沟通能力,能担任市场调查分析员、项目管理员、招标文件制作人、开标会议主持人等多种角色。因此,联邦政府要求采购人员具有本科以上学历,还要接受过采购专业培训。目前,在一个采购团队中,每个采购人员都能承担多项工作,还根据采购工作需要,配备相关专业人才,建立复合型的采购队伍。

随着科技发展,德国政府对采购人员的要求越来越高,因此很重视开展各种形式的培训活动。政府计划建立系统培训制度,并与慕尼黑、诺丁汉等大学合作开设相关课程,采购人员必须接受培训并通过专业考试后才能上岗。



© 1999- 中华人民共和国财政部版权所有 | 联系我们 | 意见反馈 | ICP10046031-10