一、立法先行

海南自贸港的政府采购制度创新，必须在法治的轨道上进行。立法不仅是改革的依据，更是稳定市场预期、保障改革成果的基石。海南肩负着为国家全面对接国际高标准经贸规则进行“压力测试”的使命，其改革是我国政府采购制度改革的缩影，既反映了全国性改革的普遍性要求（如提升透明度、优化营商环境），又因其封关运作和最高水平开放定位而具有鲜明的特殊性。构建一套与内地既有联系又大胆创新的“海南特色”法规体系，是全部创新实践的起点。

（一）立法权限

海南的改革并非无法可依，而是拥有国家层面的顶层设计和法律授权。

1.政策依据。

2023年12月，国务院发布《关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》，明确要求“对标国际高标准经贸规则，聚焦政府采购等领域，构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监管模式”。这为海南的立法提供了直接的政策导向。

2.法律基石：

《海南自由贸易港法》是根本保障。该法第十条明确规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（以下称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施”。这赋予了海南在政府采购领域进行地方性立法的巨大空间。

（二）核心立法内容

海南应充分利用立法权，制定一部超越《政府采购法》框架、全面对接CPTPP等国际规则的《海南自由贸易港政府采购条例（暂定名）》，并与《海南自由贸易港招标投标条例（暂定名）》分别独立运行。其核心应包括：

1.全面界定政府采购的财政性资金范畴

依据公共财政理论以及我国推行的“四本预算”模式，海南应探索将“四本预算”内的涉及公共采购资金纳入财政性资金的范畴，实行全预算、高集中的统筹管理，集中财力办大事。且逐步适应GPA、CPTPP模式，打破政府采购与招标投标管理不分的僵局，形成统一的政府采购大市场。

2.确立“最优价值”或“物有所值”为核心原则

在立法中明确规定，政府采购的合同授予应基于“最优价值”，而非“最低价中标”。评标标准应综合考量价格、质量、技术、节能环保、创新、全生命周期或全寿命周期成本、履约能力等多种因素，引导市场从价格竞争转向质量和技术竞争。

这也是落实财政部《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》精神的具体体现。

3.审慎界定国货概念，平衡开放与保护关系

传统的“国货”认定标准（如“本国最终产品”“本国生产成本比例”等）在全球化产业链背景下日益复杂和模糊，可能构成事实上的贸易壁垒，与国际高标准规则存在差距。

在海南的立法实践中建议采用“原产地规则”与国际接轨，摒弃简单的产值比例标准，采纳国际通行的、精确的原产地规则（如“实质性改变”标准）来界定货物是否属于“国货”。这有利于清晰、透明、非歧视地执行政府采购政策。

与海关、市场监管等部门协同，建立便捷高效的“中国原产地”身份认证和查询机制，方便采购人和供应商识别与证明。

对于涉及国家安全、关键核心技术、关键基础设施等极少数敏感领域，可依法制定更严格的国货标准或实行强制性采购。对于一般性领域，应秉持开放态度，将在中国境内注册、纳税、雇佣员工、进行实质性生产和研发的各类企业（包括外资企业）所生产的符合原产地规则的产品，均纳入“国货”或“本地产品”的广义范畴予以平等对待，这符合海南吸引全球投资的定位。

这既维护国家安全和核心利益，又体现开放包容，吸引全球优质生产要素在海南聚集，形成具有国际竞争力的产业集群。

4.科学界定政府采购当事人范围，夯实权责利基础

海南立法需在《政府采购法》基础上，结合自贸港实际，对采购人与供应商的范畴进行更具前瞻性和开放性的界定，为后续的所有创新规则奠定清晰的当事人主体基础。

（1）采购人的范围。扩大与规范并举。除传统的各级国家机关、事业单位和团体组织外，应明确将使用财政性资金采购的、承担公共职能的法定机构、重点园区管理机构、国有企业和政府投融资平台等纳入采购人范畴。此举旨在实现“财政资金运用到哪里，政府采购规范就覆盖到哪里”，确保公共资金使用的普遍规范性与透明度，防止出现监管盲区。例如，海南自贸港的各类重点园区管委会，其采购活动频繁且金额巨大，必须纳入法制化轨道。

立法需进一步明确采购人的核心权利与主体责任。其权利包括：依法自主选择代理机构、依法组建评审委员会、依法确认中标成交结果。其责任则更为关键：必须对采购需求制定的科学性、合规性负首要责任；对采购过程的公正性负责；对履约验收的结果负责；对采购政策功能的实现负责。

（2）供应商的范围。最大限度扩大开放。立法应确立“除负面清单明确禁止或限制外，所有市场主体一律平等”的原则。这意味着，不仅是在中国境内注册的内外资企业，还应明确允许在境外注册并经营的外国企业、机构、团体（即“纯粹的境外供应商”），在依法办理必要登记手续后，均可平等参与海南自贸港的政府采购活动。这是实现“全球采购”的制度基石，也是对接国际规则的核心体现。

为降低境外供应商参与门槛，可探索以其商业注册证明和信用承诺作为主要身份证明文件，替代以往繁琐的资质核验。同时，建立基于统一社会信用代码和国际通用商业标识的供应商注册管理系统，实现“一地注册，全省通认”。

明确“本国供应商”的认定标准。为执行“支持国货”等政策性功能，需在前文“国货”定义基础上，进一步明确“本国供应商”的认定标准。建议采用“注册地+实质性经营”双重标准，即不仅是在中国境内注册的企业，还需满足在当地有生产场所、雇佣员工、依法纳税等实质性经营条件，才能在某些特定政策功能项目中享受优先待遇，防止“假外资”或“空壳公司”套利。

这一界定，如同为自贸港的政府采购赛场划定了清晰的跑道和参赛规则，使得后续关于采购方式、评审方法、争议处理等所有创新规则都有了明确的适用对象和行为主体，保证了立法的严谨性与可执行性。

5.重新定位集中采购和集中采购机构，提升集约化与专业化效能

（1）集中采购机构的认定。传统集中采购机构职能可能局限于“程序执行者”，采购目录偏重通用货物，难以满足部门特殊专业需求，其“裁判员”与“运动员”身份有时存在混淆。

建议将其从单纯的采购操作执行机构，转型为政府采购政策的核心执行平台、集约化采购的资源整合平台、专业化采购的技术支撑平台和电子化采购的数据运营平台。

同时，科学地制定集中采购目录。基于大数据分析，将真实地具有通用性、标准性、规模性的项目纳入目录，实现“量”的聚合以降低成本。同时，建立目录动态调整机制。

（2）制定独立的集中采购目录和限额标准。在财政部《政府集中采购目录及标准》框架下，制定海南自贸港自己的、门槛更低的目录和标准。

（3）拓展“海洋经济”品目，促进“海洋经济”消费。

（4）探索“战略采购”和“框架协议”模式。鼓励集中采购机构代表全省或多数部门，与供应商签订长期、战略合作框架协议，为所有预算单位提供经过竞争性遴选后的优惠价格和采购渠道，提升采购效率。

打造一个职能清晰、运行高效、服务专业、竞争有序的现代化集中采购体系，实现规模效益与采购效率的双重提升。

6.科学和细分采购代理行业，促进全过程专业化采购代理格局的形成

如今采购代理市场同质化竞争严重，多数机构专注于程序性、事务性工作（如编制招标文件、组织开评标），在采购需求制定、合同管理、绩效评价等高端专业服务领域能力欠缺。

（1）引导和鼓励代理机构根据自身优势，向专业化、特色化、全过程化方向发展。重点培育专注于信息技术、医疗设备、科研服务、工程建设、绿色能源等不同领域的专业代理机构。

（2）推广“全过程工程咨询”模式至采购领域。鼓励采购人聘请代理机构提供从采购需求咨询、方案设计、招标代理、合同谈判与管理、履约验收直至绩效评价的全过程咨询服务。立法上应允许并规范此类综合性服务合同的订立。

（3）建立对代理机构的综合评价机制，将其专业人才储备、过往业绩（尤其是复杂项目业绩）、研究成果、服务质量等作为重要选择标准。

（4）培育一个层次分明、分工专业、竞争有序的现代采购代理服务产业，为采购人提供高附加值的智力支持，弥补政府自身专业能力的不足，全面提升政府采购的质量和效益。同时，为采购代理机构走出去，参与全球竞争打下基础。

7.实施高标准的“负面清单”管理模式

借鉴CPTPP的负面清单模式，制定《海南自贸港政府采购市场准入特别管理措施（负面清单）》。清单之外领域，对所有境内外供应商一律平等开放。清单之内，明确列出基于国家安全、公共利益、公共卫生、环境保护等理由禁止或限制开放的领域，确保开放的透明度和可预期性。

8.建立与国际接轨的争议处理机制

设立独立的政府采购行政复审委员会，其成员应由政府采购、法律、技术、经济领域的专家组成，独立于财政部门和其他采购实体。确保供应商在认为采购过程侵犯其权益时，能获得高效、公正、专业的救济，这是对接国际规则、赢得国际信任的关键一步。

（三）立法中需重点考虑的特殊问题

1.全面突出采购人的主体责任

海南应实现真正意见的“谁采购、谁负责”，扩大采购人的合同授予决定权，使采购决策权与合同授予权统一。发挥专家的咨询参谋作用，将采购合同授予权归还采购人。

2.在政府采购预算中全面嵌入全生命周期和全寿命周期理念

    在合作创新采购项目中全面嵌入全生命周期理念，在其他采购项目中推行全寿命周期概念，实行政府采购预算的科学化、精细化。

3.建立“容错机制”

为鼓励大胆创新，立法应明确对在推进改革创新、先行先试中出现的失误错误，只要符合国家改革方向、决策程序合规、未谋取私利，可依法免除或减轻相关责任，为改革者卸下包袱，激发制度创新活力。

4.发挥行业协会作用

立法应鼓励行业协会、商会参与制定行业采购标准、技术规范、合同范本，并建立行业诚信体系。政府可委托其承担供应商能力认证、专业培训等职能，构建“政府—行业—企业”协同治理的新格局。

5.大力推进合作创新采购

专章规定“合作创新采购”（或称“创新产品首购”）。针对智能网联汽车、无人驾驶航空、生物医药等前沿产业，政府可公开发布技术需求，企业提出解决方案，政府通过采购合同资助研发并承诺首购。此举旨在推动创新，培育新质生产力，将政府采购从“消费工具”转变为“创新引擎”，直接服务于国家战略性新兴产业集群建设。通过政府采购的创新工作，产生新的消费产品或领域，特别是“海洋经济”，促进消费，发挥消费促进经济的作用。

6.科学设定门槛价并与CPTPP接轨

货物和服务的公开招标门槛价建议设定为13万特别提款权（SDR）（约合人民币120万元），与CPTPP中央实体采购门槛价保持一致，彰显开放决心。对于工程采购，可根据海南实际情况设定。

7.开放PPP市场

依据海南实际，科学地制定PPP项目清单，对国外开放，解决投资不足的问题，使“民间资本”真正姓“民”。

8.细化国家安全例外与反腐条款

应明确、严格界定“国家安全例外”的适用范围和认定程序，避免其被滥用成为保护主义的借口。可建立由多部门组成的国家安全审查联席机制。

要设立严厉的反腐条款，明确禁止采购中的任何贿赂和不正当利益输送行为。建立供应商“黑名单”制度，并与全国信用信息共享平台对接，对失信行为实施联合惩戒。

9.强化信息化平台的责任

信息化平台是政府采购活动中一个特殊的参与者，它对数据的安全负有第一责任。

通过以上立法设计，海南有望构建起一套既具备中国特色、又具有国际竞争力的现代政府采购法规体系。这套体系的核心，是以“立法”固化“开放”，以“规则”保障“创新”，为封关运作下的政府采购活动提供清晰、稳定、可靠的游戏规则。

二、分阶段实施策略 

海南自贸港政府采购制度的创新，绝非一蹴而就的“急就章”，而应是一项精心设计、分步推进的“系统工程”。它必须与全岛封关运作的准备工作同步配套、同频共振，既要积极稳妥，又要大胆突破。基于“压力测试、风险可控、积累经验、逐步推广”的原则，建议采用以下分阶段实施策略。

（一）短期（2025年封关运作前和封关后半年内）：以试点突破为核心，在特定领域率先压力测试

现阶段至2025年全岛封关运作前，是制度创新的“试点攻坚期”。核心目标是在风险可控的前提下，选取关键领域进行“压力测试”，为封关后更大范围的开放积累经验、建立监管范式。

1.实施路径与建议时间表

2025年底前：发布试点清单与细则。由海南省财政厅会同发改委、商务厅等部门，联合发布《海南自贸港政府采购对外开放试点方案》，明确试点领域、准入条件、评审标准、监督管理等具体细则。

2025年2026年上半年：重点领域试点推进。

（1）工程采购外资准入试点。选取海口江东新区、三亚崖州湾科技城等重点园区的部分基础设施项目（如市政工程、环保设施、智慧城市项目）作为试点，彻底取消对外商投资工程承包企业的准入限制，允许其单独参与政府采购工程项目的投标。         

（2）医疗科研设备国际招标试点。在博鳌乐城国际医疗旅游先行区和省内主要三甲医院、高校及科研院所，对于单台或批量价值在500万元人民币以上的大型医疗设备、科研仪器，强制要求实施国际招标。采购人必须在中国政府采购网等指定平台发布公告，邀请全球供应商平等参与竞争。此举旨在打破既往采购中的路径依赖和品牌垄断，以更具竞争力的价格获取全球最先进的设备技术，直接提升海南的公共服务与科研水平。

2.风险防控与衔接

此阶段的开放是“定向”和“有条件”的。必须建立完善的监管后盾。

（1）国家安全审查机制。对试点项目，建立跨部门的快速联合安全审查机制，对参与投标的外资企业背景及项目性质进行审慎评估。

（2）“中国原产地”标识探索。在试点项目中，探索使用基于“实质性改变”标准的原产地规则，为“国货”的科学界定提供实践案例。

（3）数据衔接。将试点项目的所有流程和数据全部纳入“海南政府采购管理交易系统”，为后续进行大数据分析和效果评估打下基础。

（二）中长期（2025年封关运作后至2035年）：以全面对接为核心，构建国际化政府采购体系

2025年底全岛封关运作后，海南将实行全新的税制和管理制度，政府采购制度创新应进入“全面深化期”。核心目标是从“试点”走向“体系”，全面对接国际高标准经贸规则，最终实现政府采购市场的深度国际化。

1.实施路径与建议时间表

2026—2030年：全面对接GPA规则。

（1）立法保障。在封关后的《海南自贸港政府采购条例》中，全面吸纳GPA的非歧视、透明度、公平竞争等核心原则。实质性降低政府采购市场准入门槛，将对外开放的领域从工程、医疗设备扩展至服务贸易（如咨询、金融、法律服务）、更多品目的货物。

（2）阈值调整。参考GPA成员国出价，科学设定政府采购项目对外公开招标的金额阈值。

（3）程序规范。全面采用GPA框架下的招标采购程序，规范质疑与投诉的救济机制，确保供应商（尤其是外资企业）有充分、公平的渠道寻求权益保障。

 2030—2035年：从“对接”走向“参与”，引领国际规则制定。

到2030年，海南应建成亚太地区最开放、最透明的政府采购市场之一。

在此基础上，积极争取代表中国参与政府采购国际规则的对话与制定。可利用“海南自贸港”这一平台，牵头举办政府采购国际论坛，发布“海南政府采购开放指数”，就“绿色采购”“创新采购”“数字采购”等新兴议题提出“中国方案”和“海南案例”，将实践成果转化为规则话语权。

2.配套体系建设

中长期目标的实现，依赖于短期打下的基础和多维度的配套改革。

（1）数字化赋能。建成全省统一、AI赋能、与海关、税务、外汇管理等部门数据无缝对接的智能政府采购平台，实现全流程电子化、透明化和可追溯。

（2）人才队伍建设。培养和引进一大批精通国际采购规则、外语能力强、熟悉法律和技术的专业化采购官和评审专家。

（3）绩效评估深化。建立以“价值导向”和“全生命周期成本”为核心的现代化政府采购绩效评估体系，不再唯“最低价”是举，而是追求综合效益最大化。

分阶段实施策略的核心逻辑是以短期试点为“矛”，突破一点，积累经验；以中长期体系建设为“盾”，构建整体，巩固成果。从工程与医疗设备的“点”式开放，到全面对接GPA的“面”式开放，再到参与国际规则制定的“体”式引领，海南自贸港的政府采购制度创新路径清晰、层层递进。这一过程不仅服务于海南自身的高水平开放，更将为我国未来全面加入GPA提供一套完整的“压力测试”样本和可复制、可推广的“海南经验”。

三、配套机制设计  

政府采购制度的根本性创新，绝非仅停留在纸面规则的修订，而是一场深刻的系统性工程再造。它要求不仅是“操作系统的重装”，更是“硬件重组与软件替代”，涉及政策、管理、技术、人才乃至思想的全面升级与协同演进。旨在为前述的国货界定、采购模式、分阶段开放等核心创新提供坚实支撑，确保新制度能够落地生根、高效运行，最终实现“涅槃重生”。

（一）打造数字化基础设施新硬件

建设“智慧采购大脑”——海南自贸港一体化电子采购平台。

1.功能定位

超越现有仅实现线上采购的功能，将其打造为集政策发布、需求管理、电子交易、合同履约管理、绩效评价、诚信体系、数据挖掘于一体的综合性智能平台。它应成为采购活动的“总枢纽”、数据资源的“集散地”和决策支持的“智慧库”。

2.跨境互联

平台需设立国际版块，支持多种语言（至少中英文、东南亚语种）界面，允许境外供应商使用其本国法律身份信息进行便捷注册和认证，确保其参与门槛与境内企业无异。

3.数据赋能

利用大数据和人工智能技术，实现价格预警（监测串标行为）、供应商画像（评估综合能力）、政策效果模拟（如评估购买国货政策的影响）等高级功能，为科学决策提供支持。

4.实现跨境支付便利化

（1）与人民银行、外汇管理局驻琼机构协同，在自贸港“跨境资金流动自由便利”的政策框架下，针对政府采购项目，制定专门的跨境支付细则。允许采购单位凭有效的政府采购合同和中标通知书，直接向银行申请办理向境外供应商支付合同款项。

（2）推动单证电子化审核，将办理时间尽量压缩，并探索对小额支付实行限额内的免于事前核批备案。

（3）鼓励在采购文件中允许投标供应商以人民币或国际主要货币（如美元、欧元）报价，尊重国际供应商的货币偏好，降低其汇率风险，提升海南政府采购市场的吸引力。

（二）构建国际认同的法治保障新软件

1.建立强制性独立行政复审机制

（1）设立专门机构。在海南省层面设立独立的“政府采购争议复审委员会”。其成员应由政府采购、法律、技术、财务领域的资深专家（包括一定比例的境外专家）担任，独立于财政部门和其他采购实体，确保其中立性。

（2）并非程序前置。质疑投诉并非需经过该委员会的行政复审，作为提起司法诉讼的前置程序。

（3）与本地司法衔接。当事人对复审决定不服的，可向指定的海南自贸港法院（筹建）或海南第一涉外民商事法庭提起行政诉讼。法院应设立专业的合议庭，快速审理政府采购争议案件。

2.引入国际仲裁作为可选选项（与国际接轨）

（1）在采购文件中明确约定，允许境外供应商或涉及重大外资项目的争议，经双方合意，选择进行国际仲裁。这是对接GPA等国际规则的关键一步，体现了对国际商事惯例的尊重。

（2）优先推荐选择中国国际经济贸易仲裁委员会（CIETAC）海南仲裁中心或海南国际仲裁院进行仲裁，并适用其仲裁规则。此举旨在将仲裁地留在海南，建设海南的国际仲裁高地。同时，也允许选择如新加坡国际仲裁中心（SIAC）、香港国际仲裁中心（HKIAC）等知名机构。

（3）依托我国已加入的《承认及执行外国仲裁裁决公约》（《纽约公约》），确保仲裁裁决在全球范围内的可执行性，彻底消除国际供应商的顾虑。

（三）全方位支撑体系

配套机制远不止于技术和法律，更需关注“人”与“管理”的变革。

1.政策与思想配套

开展大规模的“解放思想”培训，让各级采购人认识到，开放竞争、接受监督不是“麻烦”，而是提升资金效益、获取优质服务、防范廉政风险的必然要求。将政府采购政策目标从“节资防腐”单一维度，扩展到“支持创新、绿色发展、促进中小企业发展”等多维目标。

2.管理与人才配套

（1）推行“采购官”制度。设立专业化的政府采购官职位序列，建立严格的任职资格标准和绩效考核体系，培养一支既懂政策、又懂市场，还精通国际规则的高素质采购人才队伍。

（2）强化需求管理。建立“采购需求标准库”和专家论证制度，从源头确保采购需求的科学性、合规性和开放性，避免以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。

3.行为与文化配套

通过平台的数据留痕和公开，塑造“阳光采购”的文化。将采购绩效、合同履约情况向社会公开，接受公众监督，倒逼所有参与者改变行为模式，形成重合同、守信用、讲绩效的健康市场生态。

配套机制设计是确保制度创新从“蓝图”变为“现实”的桥梁。电子化平台与跨境支付是“血流”和“经脉”，保障流程畅通；争议解决机制是“免疫系统”，保障公平健康；而政策、管理与人才的重塑则是“大脑”和“筋骨”，决定整个系统的行动能力和持久力量。唯有进行这种全方位、无死角的“硬件重组”与“软件替代”，海南自贸港的政府采购制度才能真正实现脱胎换骨，成为引领中国高水平开放的鲜明旗帜。

四、风险防控与动态调整 

任何重大制度创新都必然伴随风险。海南自贸港政府采购制度的“高水平开放”特性，决定了其风险更具复杂性、关联性和外向性。因此，必须坚持“底线思维”，将风险防控体系嵌入制度设计的每一个环节，做到未雨绸缪、精准拆弹。同时，建立一套灵敏的动态调整机制，确保制度能够根据内外部环境变化而持续优化，实现“蹄疾步稳”的改革效果。

（一）风险识别与等级评估

基于自贸港开放政策与政府采购特点，主要风险可归纳为以下几类，并按其可能性和影响程度划分等级：

风险类型	具体表现	风险等级	理论支撑
产业安全风险	关键领域（如农业种业、新能源、生物医药）的国内幼稚产业，在完全开放竞争环境下，可能因不敌国际巨头而发展受阻，导致产业链关键环节受制于人。	高	幼稚产业保护理论：该理论认为，发展中国家某些新兴产业初期需要政府通过关税、补贴等手段予以保护，待其形成国际竞争力后再开放市场。
国家安全与数据安全风险	在政府信息化项目采购中，境外供应商可能获取敏感政务数据、地理信息、人口数据等，存在数据出境、被恶意利用或监控的风险，危及国家安全。	极高	总体国家安全观：强调国家安全是全方位、多领域的，包括经济安全、科技安全、数据安全等，必须守住底线。
廉政风险	开放环境下，采购对象国际化、链条延长、利益巨大，新型、隐蔽的围串标、利益输送手段可能增多，监管难度加大。	高	寻租理论：只要存在制度租金（如特许经营权），就会有寻求这一租金的行为。开放市场可能产生新的寻租形式。
财政资金流失风险	“买国货”等保护性政策弱化后，若需求管理、成本核算和绩效评价跟不上，可能导致采购成本不降反升，财政资金效益下降。	中	委托－代理理论：在信息不对称下，采购人（代理人）可能因缺乏有效约束而做出不符合公共利益（委托人）最大化的决策。
社会与舆论风险	当重大项目的合同授予外国企业时，可能引发公众对“肥水外流”、不支持国内产业的质疑，形成舆论压力，影响改革声誉。	中	公共选择理论：政策制定需考虑公众的接受度和舆论反应，非理性的舆论可能阻碍理性的政策实施。

（二）风险防范措施

针对上述高风险领域，必须设立清晰且不可逾越的“红线”，并配以坚实的防控措施。

1.划定产业与安全“红线”，实施精准屏蔽

（1）制定《海南自贸港政府采购负面清单》明确禁止或限制对外开放的领域。农业（特别是种质资源）、涉及国家秘密的工程和服务、关键信息基础设施（如政务云平台、大数据中心）、北斗卫星导航相关服务等，应列入禁止类清单，一律不对外资开放。

（2）建立数据安全“防火墙”：参照《网络安全法》《数据安全法》，建立政府采购领域数据分类分级管理制度。核心数据和重要数据的处理活动，必须采购通过国家安全审查的国产产品与服务。要求云服务、软件系统等供应商在海南岛内设立数据中心，确保数据依法依规存储在境内。

2.强化全过程监管，压缩权力寻租空间

（1）“智慧监管”全覆盖。依托一体化电子采购平台，利用AI算法对采购流程进行实时监控，自动预警围串标、关联交易等异常行为，实现从“人防”到“技防”的转变。

（2）深化透明度建设。强制公开采购合同、验收报告及绩效评价结果，将采购全过程置于阳光下，接受全社会监督，让任何违规行为都无处藏身。

3.设立采购成本监测与评估中心

定期对试点开放领域的国际采购项目进行成本效益分析，与国际市场价格、国内其他地区采购价格进行横向比对，动态评估开放政策对财政资金使用效益的实际影响，防止价格畸高。

（三）构建绩效评估与反馈调整机制

制度创新不是一劳永逸的，必须建立一个能够自我审视、自我修正的闭环系统。绩效评估是其中的“指挥棒”和“校准器”。

1.构建多维度的绩效评估指标体系

评估不应仅关注“节资率”，而应建立一个综合性的评估框架，可参考联合国“可持续发展目标（SDGs）”的公共采购指标：

（1）公开性。信息的透明度，人们获取信息的方便度。

（2）经济性。资金节约情况，交易成本降低程度。

（3）效率性。采购周期缩短幅度，电子化采购率。

（4）效益性。采购目标达成度，用户满意度。

（5）战略性。对创新（如首购订购）、绿色发展（如强制采购节能产品）、扶持中小企业（如预留采购份额）等政策目标的贡献度。

（6）开放性。境外供应商参与率、中标率，质疑投诉率及处理满意度。

2.建立常态化的评估与反馈流程

（1）年度评估。由省财政厅牵头，委托第三方机构，每年发布《海南自贸港政府采购制度年度绩效评估报告》。

（2）中期评估（每3～5年）。对制度的整体运行效果、目标实现程度进行全面、深入地审视，作为是否需要进行重大调整的依据。

（3）建立“立法后评估”机制。在《海南自贸港政府采购条例》实施满一定期限（如2年）后，对其进行全面评估，检验立法目的是否达成，条款是否存在冲突或漏洞，为修法提供实证依据。

3.建立动态调整机制

根据绩效评估和风险监测的结果，形成“评估—反馈—调整”的闭环：

（1）微调。对开放领域的阈值、评审方法细则等进行年度优化。

（2）中调。每3～5年，对《负面清单》、集中采购目录、争议解决流程等进行修订。

（3）大调。如遇重大国内外经济形势变化或国家战略调整，及时启动应急评估，对制度方向进行根本性校准，确保其始终服务于自贸港建设的大局。

风险防控与动态调整是制度创新的一体两面，如同鸟之双翼、车之两轮。防控体系为改革划定了“安全区”，确保了“不出事”；而绩效评估与动态调整机制则为改革提供了“导航仪”，确保了“走对路”。形成“法制制定—法制执行—法规监督—法规评估—法规调整”闭环体系。唯有建立起这套兼具韧性与弹性的机制，海南自贸港的政府采购制度创新才能在应对各种不确定性中行稳致远，最终实现高水平开放与安全发展的有机统一。

五、处理好几个关系

海南自贸港的政府采购制度创新，绝非在真空中进行，而是处于多层次、多维度关系的交汇点。能否精准把握并处理好这些重大关系，直接决定了改革的成败、开放的尺度与发展的可持续性。这要求决策者和执行者具备高超的系统平衡艺术，在矛盾的辩证统一中寻找最优解。

（一）严管理与宽环境

1.关系阐释与处理路径

“宽环境”是目标，即营造一个公平、透明、便利、可预期的国际化营商环境。体现在政府采购上，就是最大限度地减少行政干预和隐性壁垒，保障各类市场主体平等参与竞争，简化流程，提升跨境支付的便利性。

“严管理”是保障，即建立基于规则、贯穿全过程、精准高效的风险防控体系。管理的“严”并非指审批繁琐、管制僵化，而是体现在规则的刚性执行、过程的全面透明、风险的重点严控和违规的严厉惩处上。

2.平衡之道

（1）清单化管理。通过 《负面清单》划定“严管理”的红线（如国家安全、数据安全领域），清单之外即“宽环境”的发挥空间，实现“法无禁止即可为”。

（2）信用分级分类监管。建立供应商诚信档案和评级体系。对信用良好的企业，提供“绿色通道”、免缴投标保证金等“宽环境”激励；对信用不良企业，实行重点审查、提高抽查比例等“严管理”措施，实现监管资源的优化配置。

（3）技术赋能监管。利用电子化平台实现“无感”监管，将管理规则嵌入系统流程，大部分合规性检查由系统自动完成，让守法企业“感觉不到管理的存在”，但对违规行为系统能“自动预警、即时干预”。

（二）自贸港建设与“一带一路”倡议

1.关系阐释与处理路径

海南不应被视为一个孤立的“点”，而应成为服务“一带一路”的“前沿枢纽”和“规则接口”。

2.实践路径

（1）规则对接。海南在政府采购规则上率先与CPTPP、DEPA等高标准国际经贸协定对接，所形成的成熟经验（如原产地规则、争议解决机制），可为我国与“一带一路”沿线国家商签或升级双边投资贸易协定提供“中国方案”的实践范本。

（2）平台搭建。利用中国国际消费品博览会等平台，设立 “一带一路”政府采购专题展区或论坛，邀请沿线国家采购官员与企业参与，将海南打造成“一带一路”政府采购领域的信息交流、能力建设和项目对接中心。

（3）合作模式创新。探索与重点沿线国家和地区（如东盟成员国）建立“政府采购互认机制”。例如，经海南认证的供应商，可便捷地参与对方一定金额以下的采购项目，反之亦然。这实质上是构建了一条以“贸易和规则互信”为核心的经济互补型网络，初步形成以海南为节点的“带状”合作格局。在条件成熟后，可以订立《“一带一路”合作倡议协定》，形成一个网链化的协定区域。

（三）国家的整体性与海南的独立性

1.关系阐释与处理路径：

（1）国家的整体性是根本。海南的一切创新必须在维护中央事权、国家主权、安全、发展利益的前提下进行。特别是在国防、外交、国家安全、意识形态等领域，必须坚决服从国家整体布局，政府采购的开放也不例外。

（2）海南的独立性是授权。《海南自由贸易港法》授予了海南更大的改革创新自主权。这种“独立性”体现在政策制定的灵活性、制度探索的先行性和省级立法的创制性上。

2.平衡之道

（1）于法有据。所有创新必须在本法框架下进行，重大改革事项（如政府采购市场全面开放）需按程序报中央有关部门备案或批准，确保与国家法律、行政法规和宏观政策相衔接。

（2）主动报告与沟通。建立常态化的工作汇报和沟通机制，及时将海南的创新实践、面临的问题和取得的成效向中央部委报告，争取理解和支持，使海南既成为“改革先锋”，也成为“中央决策的信息源”。

（3）发挥“压力测试”功能。海南要明确其核心使命之一是为国家“试制度、探新路”。例如，在政府采购领域，为国家未来可能加入WTO《政府采购协定》（GPA）进行全方位的“风险压力测试”，为国家层面决策提供实践数据和经验支撑。

（四）维护国家利益与突出海南特殊性

1.关系阐释与处理路径

这是一对看似矛盾实则高度统一的关系。海南的特殊性恰恰是国家在特定历史阶段整体利益的最优实现形式。

（1）维护国家利益是最终目的。国家利益包括经济利益（发展高质量开放型经济）、战略利益（参与和引领全球经贸规则制定）和安全利益。海南的任何特殊政策都不能损害这些根本利益。

（2）突出海南特殊性是战略手段。通过给予海南特殊的政策，让其率先与国际最高水平规则接轨，本质上是为了提升国家整体竞争力、探索高水平开放的新路径、更好地维护和发展国家利益。

2.统一之道

在实践中，海南要自觉站在国家战略高度谋划自身改革。例如，在政府采购中对“国货”进行科学界定，既要保护国家产业安全（维护利益），又要符合国际规则（体现特殊性和开放性），最终目标是培育一批在全球范围内具有竞争力的中国企业和产品（统一于国家利益）。

（五）全局与局部

1.关系阐释与处理路径

海南是“局部”的试验田。中央赋予海南的特殊政策是基于其独特地理条件和发展阶段作出的战略部署，具有特定性，不宜简单照搬复制到全国。

服务“全局”是试验田的价值所在。海南探索的成功经验，其价值在于其可复制、可推广性。例如，一套成熟的电子化采购平台标准、一个高效的跨境支付解决方案、一个公平的争议解决机制，都可以经过优化后，为其他省市乃至全国所借鉴。

2.处理路径

海南要牢固树立“全国一盘棋”和“全国统一大市场”思想。在制度设计之初，就要考虑其系统性和可移植性，不仅要解决海南自身的问题，更要思考其方案能否为国家层面的制度型开放提供选项。国家层面则需建立一套有效的“经验发现—总结—提炼—推广”机制，及时将海南的“盆景”转化为全国推广的“风景”。

（六）吸收与首创

1.关系阐释与处理路径

吸收与首创是制度创新过程中相辅相成、辩证统一的两个方面。吸收是首创的基础与前提，通过系统借鉴国内外成熟经验，可规避不必要的风险，快速提升制度体系的完备性；首创则是吸收的升华与目标，是在充分消化外部经验后，结合本土实际进行的突破性变革，是形成核心竞争力与制度话语权的关键。处理这一关系的核心在于避免两种极端：一是全盘照搬的“拿来主义”，导致水土不服；二是闭门造车的“盲目创新”，造成效率低下。其根本处理路径是：以我为主，为我所用，在兼收并蓄的基础上实现融会贯通，最终完成具有海南特色的自主性制度建构。这一过程深深植根于“四个自信”，特别是文化自信，要求我们从中华优秀传统文化和中国特色社会主义实践成果中汲取智慧，敢于提出并实践源自中国、属于海南的解决方案。

2.处理路径

（1）系统性、批判性吸收国内外最佳实践

对标国际高标准规则：在2025年全岛封关运作前，集中对WTO《政府采购协定》（GPA）、CPTPP等国际协定中的透明度、公平竞争、非歧视等核心原则进行转化性吸收。

借鉴国内特区成功经验：重点学习深圳前海在“政府采购支持科技创新”方面的政策工具箱（如2023年发放“创新券”超亿元，数据来源：深圳前海管理局）和上海临港新片区在“跨境采购便利化”方面的探索。海南应建立与上述地区的常态化交流机制，选派人员跟班学习，将其经过实践检验的有效措施，如“政采贷”、创新产品首购制度等，进行适应性改造后推广应用，缩短自身探索周期。

（2）基于文化自信与省情特色的自主性首创

理论创新引领规则制定：首创的根本是理论自信。海南应突破西方政府采购理论唯“最低价”的框架，构建以“综合价值最大化（Value for Money）”为核心的、具有中国特色的政府采购理论。将绿色发展、共同富裕、国家安全、民族产业培育等宏观政策目标，通过科学的量化指标融入评审体系。在试点项目中，可将“碳足迹”“就业带动率”“关键技术国产化率”等设为评审因素，形成一套可量化、可审计的“中国式采购绩效评价标准”。

推动首创成果向规则话语权转化：将海南成功的首创实践，通过商务部等渠道，积极向国际社会推介，争取纳入中国在双边或多边经贸谈判中的方案选项。例如，将海南在“绿色公共服务采购标准”上的探索，转化为我国参与全球可持续发展规则制定的具体提案，从而从国际规则的被动接受者转变为主动的制定者和贡献者。

处理这六大关系，本质上是处理好在高水平开放进程中政府与市场、中央与地方、国内与国际、改革与风险的核心命题。海南自贸港的政府采购制度创新，必须在这些关系的张力中找准自己的定位和平衡点，做到放活与管好同步、创新与风险可控并存、特色与国家整体协调，方能行稳致远，真正成为中国向世界展示高水平开放的一张“金色名片”。

六、实施目标的具体措施建议

宏伟的蓝图需要坚实的行动来落实。为确保前述各项创新路径从“设计图”转化为“施工图”并最终成为“实景图”，必须辅之以一套具体、可行、有力度的保障措施。这些措施应聚焦于能力建设、协同发展、人才支撑、技术赋能和绩效驱动，为制度创新提供持续的动力和坚实的保障。

（一）设立高水平研究智库，强化理论与政策供给

建议：于2025年内，推动成立“海南自贸港政府采购创新研究中心”。

定位与职能：该中心不应是普通的行政部门，而应定位为兼具学术研究、政策起草、国际交流、人才培养多项职能的实体化高端智库。其主要任务包括：

1.前瞻性研究

跟踪研究GPA、CPTPP、DEPA等国际规则最新动态，对数字采购、绿色采购、创新采购等全球前沿议题进行深度研判，每年发布《全球政府采购规则趋势与海南应对》报告。

2.本土化方案设计

牵头或深度参与海南自贸港政府采购条例及配套细则的起草、论证和修订工作，确保每一项规则创新既有国际视野，又契合海南实际。

3.决策支持

对改革中出现的重大、疑难问题（如国货界定、产业安全审查案例）提供专家咨询意见和解决方案，为决策提供学理支撑。

运作模式：采用“小核心+大网络”的模式。以海南省财政厅为主导，核心团队由5-10名精通政府采购、国际法、经济学、公共管理的全职专家构成；同时，柔性引进国内外顶尖政府采购学者、曾任GPA谈判代表的高级官员、跨国企业采购总监等组成专家委员会，通过“揭榜挂帅”方式承接重大课题。

（二）构建跨区域协同机制，实现由“点”到“面”的联动发展

建议：2026年年初启动，2026年底形成常态化合作机制。

海南不可“闭门造车”，必须主动融入国家区域发展大局，与国内最高水平的开放区域协同互动，借鉴经验、对接规则、共享市场。

1.与上海自贸区及临港新片区

重点聚焦“对标最高标准”的学习机制。建立年度交流会议制度，学习上海在金融、知识产权等领域对接国际规则的成熟经验，共同探讨在政府采购“边境后”措施（如竞争政策、透明度）上的创新。

2.与粤港澳大湾区

重点构建“要素流动与规则衔接”的实践机制。

（1）与香港。借鉴其全球最自由的市场经济体和高效廉洁的政府采购体系经验。可邀请香港专家参与海南评审专家库，探索两地供应商库资源共享。利用香港的国际化地位，合作举办政府采购培训项目。

（2）与深圳、广州。学习其电子化采购平台（如深圳政府采购商城）的先进运营经验和科技创新应用（如AI评审）。推动平台接口互通，鼓励两地优秀供应商进入海南市场，提升竞争水平。

（3）与澳门。探索在中葡商贸合作服务平台领域的采购合作，助力海南打造中国与葡语国家政府采购领域的合作桥梁。

该事务可由政府采购协会承担。

（三）实施“采购英才”计划，不拘一格汇聚全球专业人才

建议：2026年第一季度发布专项招聘计划，年内引才首批到位。

人才是制度创新的第一资源。海南必须打破常规，以空前力度吸引和培育专业化、国际化采购人才。

1.精准引进

（1）目标人群。明确引进四类人才：一是政府采购理论与实操复合型的管理专家，具有在政府采购行业全方位历练的人才。二是具有GPA等国际协定谈判或研究背景的专家；三是具有大型跨国企业供应链管理或采购总监经验的实战家；四是精通大数据、人工智能技术在采购中应用的技术专家。

（2）政策突破。对上述急需紧缺人才，实行“清单式”管理和“一事一议”的特殊薪酬政策，其年薪可参照国内一线城市市场化水平甚至国际标准，并可享受超过现有标准的丰厚安家补贴和科研启动经费。

2.科学培育

与国内顶尖高校（如北京大学、中南财经政法大学政府采购研究所、上海财经大学公共采购研究中心）合作，设立博士后工作站和研究生实践基地。“海南自贸港政府采购创新研究中心”应与国内的高校合作，培训政府采购管理人才。

发挥政府采购协会的作用（政府采购协会也应引进人才），建立“海南省采购官培训认证体系”，将培训与职称评定、职务晋升挂钩，强制要求全省采购管理人员每年度完成不少于60学时的专业培训，其中国际规则课程占比不得低于50%。

（四）携手顶尖科技企业，打造政府采购的“超级大脑”

建议：2026年初完成采购并启动建设，2026年底前完成一期工程。

与前文电子化采购平台建设相呼应，此措施旨在通过深化与一流信息化平台公司的战略合作，构建全国领先的智能采购系统。

1.合作模式

通过公开招标方式，遴选国内乃至全球领先的云计算和大数据企业（如阿里云、腾讯云、华为等）作为战略合作伙伴，采用“政府主导+企业建设+联合运营”的模式，共同打造新一代政府采购平台。数据所有权归海南省政府所有。

2.核心功能建设

建立全域全量全过程政府采购数据库。汇聚封关以后全省所有政府采购项目的全过程数据，包括可行报告、预算、采购需求、采购、合同、支付、履约验收、政策效果评估、绩效评价等环节，形成超过50TB级的采购数据资源池。

3.开发智能监管与决策支持系统

（1）价格监测预警。通过机器学习算法，建立数万个品目的商品价格模型，前期对比《海南省集中采购目录》，后期对应《政府采购品目》，实时监测报价异常，智能识别围标串标行为。

（2）供应商画像系统。从业绩、信用、履约能力等多维度为每位供应商建立动态评价画像，为采购人选择提供参考。

（3）政策模拟仿真。利用历史数据，模拟分析“提高中小企业预留份额”“强制采购绿色产品”等政策调整可能带来的影响，为科学决策提供量化依据。

（4）专家管理使用系统。对政府采购活动中使用的各类专家，包括咨询专家、评审专家、验收专家、投诉处理专家、政府采购评估专家、绩效评价专家进行信用管理。

（5）构建开放API接口。为银行、信用机构、第三方服务平台提供标准数据接口，促进采购生态系统融合发展。

（五）引入“赛马”机制，建立严格科学的考核评价体系

建议：2026年制定并试行考核办法，2027年正式全面实施。

必须用科学的考核“指挥棒”取代模糊的“印象分”，确保改革举措落到实处、见到实效。

考核对象：不仅考核各市县政府、各级预算单位，更要考核集中采购机构和相关职能部门（财政、发改、工商、市场监督、商务、公安、审计、监察等）在推进政府采购创新中的协同绩效。

考核指标（KPI）体系：

1.开放度指标：境外供应商注册数年增长率、国际招标项目占比、跨境支付项目金额及效率。

2.效率效益指标：平均采购周期缩短天数、项目节资率、投诉率及投诉处理满意度。

3.政策功能指标：绿色采购份额、创新产品首购订购金额、中小微企业中标合同金额占比。

4.能力建设指标：专业采购官持证上岗比例、电子化采购平台功能迭代次数、研究成果转化应用数量。

考核结果与单位年度绩效评优、下一年度预算安排、领导干部考核评价“三挂钩”。对改革不力、进展缓慢的单位进行约谈问责；对表现突出的单位和个人予以重奖，真正形成“干好干坏不一样”的鲜明导向。

这五项措施是一个有机整体：研究机构是“大脑”，负责谋划方向；协同机制是“四肢”，负责联动借力；人才队伍是“血液”，提供核心养分；超级大脑是“神经中枢”，实现数字化赋能；考核机制是“心脏”，驱动整个系统高效运转。唯有五措并举、同步发力，才能确保海南自贸港的政府采购制度创新之路走得对、走得稳、走得好，最终达成高水平开放的宏伟目标。

总之，要将海南的政府采购打造成一个面向未来、服务国家、对标国际的全球的、风险可控的“最高水平开放试验场”的制度体系。

（作者单位：采招云数智化采购研究中心 ）