如何科学设定政府采购需求

2026年05月12日 10:10 来源：中国政府采购报【打印】

■ 欧雨祥

政府采购需求（以下简称采购需求）表述模糊以及含有歧视性条款，是引发政府采购争议的导火索。采购主体应坚决剔除各类隐性壁垒，从源头减少质疑投诉，降低政府采购活动失败的风险。

当前政府采购需求设置存在的问题

笔者对本市近几年的各个采购投诉案件进行了分析，发现对采购需求设置的质疑投诉较多。质疑投诉的理由是对供应商的一些资格性条件、技术参数和商务要求设置不合法、不合规、不合理，评审因素未细化量化，违反了相关法律法规规定。政府采购项目千差万别，笔者列举几个常见且普遍存在的问题。

一是资格条件不正确、不匹配。例如，设定的资质等级超出项目所需的最低资质等级要求，或与采购项目的具体特点和实际需要不相适应。某施工项目招标，属于建筑工程施工总承包二级资质的承包工程范围，却要求供应商应具备一级及以上资质，或者在评标办法中将一级及以上资质作为加分条件。

二是采购需求不明确、不具体。采购需求要求过于宽泛，如采购文件要求供应商提供的设备系统能够满足对接采购人现有的平台系统，但未明确相关技术参数指标，导致投标供应商无法确定是否满足或无法预估所投产品接入平台的费用。再如，采购文件要求投标供应商具备注册建造师证书、高级职称，但未明确具体专业等核心信息。

三是采购需求表述不规范、不严谨。例如，某纪念馆修缮工程，要求供应商提供近3年以来的类似业绩，每提供一个得2分，本项最多得6分，提供中标（成交）通知书或合同及履约验收资料。这其中，近3年具体指多久以来，类似业绩是指什么，采购需求未明确。再如，某项目要求配置电力类、绿化类的专业技术人员并提供相应职称证书，每有一个得2分，本项共计6分。到底是每有一类上述人员得2分？还是每配置一个上述职称的人员得2分？人员是否允许重复计分？

四是采购需求存在差别歧视内容。比如，设定与采购项目无关的或带有倾向性的技术、商务条件，“量体裁衣”内定中标企业。如某市食品生产经营许可管理系统升级改造项目，将与项目履行质量无关的信息系统建设和服务能力等级证书等设为评审因素，被供应商投诉后，财政部门认定投诉事项成立。某职业技术学院体育馆声、光、像系统设备采购项目，采购文件要求供应商提供自主软件证明材料，一些小微供应商本身并不开发软件系统。财政部门在处理该项目投诉时，认定上述设置对无法自主开发软件的中小供应商不利，属于“指定特定专利、产品、品牌、供应商”的违法违规情形。

五是未落实政府采购政策。其一，未落实节能环保政策。如采购标的属于国家规定的优先、强制采购范围的，但采购文件未依法体现优先、强制采购要求。如采购家具、电脑等产品时未落实节能、环保相关优先和强制采购政策，或者错误将非强制节能产品的采购标的列为强制性采购节能产品。另外，部分服务采购项目中涉及配套的货物（产权归采购人所有的）未执行节能环保政策。其二，未执行政府采购促进中小企业发展政策。如采购文件中未明确对监狱和残疾人福利企业的优先采购政策；对非专门面向中小企业采购的项目，未明确对小微企业的价格扣除标准；标的对应的中小企业划分标准所属行业认定错误，影响政策落实。如将印刷服务、保险服务确定为其他未列明行业，将城镇垃圾清扫服务、食材配送服务确定为租赁和商务服务业，将纸质图书采购确定为工业等。其三，未执行国家强制性要求。如某医院后勤服务采购需求中，未将电工应具有的电工操作证、消防控制室值班人员应具有的职业资格证书作为实质性要求，而是作为评分因素。

采购需求设置问题成因剖析

采购人设置的政府采购需求在实施过程中存在问题，易遭质疑投诉，影响单位采购项目执行效率。笔者认为其产生原因主要有如下三个方面：

一是主管和经办人员专业素质不够。大部分采购单位没有配置专职采购工作人员，一般由财务人员兼职或以项目牵头人临时办理为主要模式。这些政府采购经办人员对政府采购法律法规不甚了解，导致政府采购工作不够规范。

二是采购人内部控制制度不够完善。采购人对自身采购活动负有监督职责。部分采购单位没有成体系的政府采购内控制度，内部监督不到位。这反映出部分采购人对真实采购需求掌握不足，且获取信息来源片面，在实际工作中不能按制度执行采购工作，导致监督职责不能得到充分履行。

三是代理机构专业能力不足。主要表现为采购文件核心条款表述模糊、技术参数设置带有倾向性、评审因素未细化和量化、法律法规引用滞后或错误等。例如，某县农村人居环境整治设备采购项目，采购文件编制不规范，有16项条款引发供应商质疑投诉，其中14项投诉成立，包括业绩要求不明确、评审因素未量化和细化、技术参数指向唯一供应商、引用废止文件、未明确核心产品等。最终，财政部门终止了此次采购活动，对采购人作出警告的行政处罚，对代理机构作出在1年内禁止代理政府采购业务的行政处罚。

关于做好政府采购需求的建议

政府采购项目千差万别，不同采购项目的采购需求有不同的要求，这就需要采购人对自己的项目采购需求有深入了解，做好采购项目需求的制定。

一是提高采购经办人员业务能力。单位安排经办政府采购业务的工作人员，至少应熟悉采购项目的基本情况、使用场景、主要用途和政府采购法律法规。相关经办人员在接受采购工作任务后，要进一步加强相关法律法规的学习，科学确定项目采购需求。

二是选择好代理机构。但也要注意，不能认为与代理机构签订了委托代理协议，就可以将全部的事情交给代理机构处理，代理机构是“辅助者和专业顾问”，不能替代采购人作出决策。

三是做好采购需求调研工作。在采购需求确定之前，采购人应该进行全面的市场调研。通过调查、询问、评估等方式，充分了解采购项目标的的市场供给情况、相同项目采购的历史成交记录、售后服务以及可能涉及产品更新换代的后续采购和该产品的市场价格等信息。根据调研结果，对采购项目进行可行性分析，并在此基础上对采购项目规格、型号、数量、服务和商务要求进行准确详尽表述。组织对采购需求的复核与审查，确保采购需求编制合法合规、内容全面清晰、前后表述一致。资格条件设置要切合实际、不能过高，避免因条件过高限制供应商参与竞争。

四是价格分设定不能偏离法定标准。《政府采购货物和服务招标管理办法》规定：“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”采购需求设置价格分时必须在规定的范围以上根据采购项目特点合理确定。

五是商务需求应客观明确，表述准确、规范严谨。如某纪念馆修缮工程，业绩要求可明确设定：供应商提供自2021年1月1日以来的业绩，每提供一个类似业绩得2分，最高得6分。①提供施工合同复印件和竣工验收报告复印件，业绩认定时间以竣工验收时间为准。②类似项目是指建筑物修缮类工程项目。再如，某项目要求配置电力类、绿化类的专业技术人员并提供相应职称证书，可表述为每配备一类人员1人得2分，本项共计6分，人员不重复计分。另外，还要注意的是，对于人员团队类的采购需求，还要明确是提供职称证书（如中级会计师）、职业资格证书（如注册会计师），还是职业技能等级证书（如养老护理员）。在售后服务方面，应明确规定供应商需提供的支持，包括24小时响应时间、维护维修点分布、施工设计及维护人员配备等。

六是技术需求分设置要充分完整细化，提供佐证材料要与项目相关。例如，编写某中医院的中药材供应实施方案，主要内容应包括药材货源来源、供货计划、药材包装要求、药材运输方式、药材质量保障措施、应急保障、产品质量三包要求等。方案内容表述完整、可行的记满分，每缺少一项内容的扣3分，不编写供应方案的不得分。再如中小学课桌椅采购，需要随样品提交检测报告的，应当规定检测机构、检测内容等。涉及国家目前已经制定的物业管理服务、数据库、操作系统、通用服务器、工作站、一体式计算机、便携式计算机、台式计算机、绿色数据中心、专利商标代理服务等政府采购需求标准的项目，应积极采用规定标准，提高确定采购需求的效率。

七是高度重视采购文件的论证工作。采购文件草案编制完成后，根据实际需要开展采购文件论证工作，听取专家意见，进一步修改完善采购需求。特别是政府采购金额较大、涉及公共利益、社会关注度较高、技术复杂和专业性较强的采购项目，一定要组织评审专家对编制的采购文件进行论证，确保评标标准的科学性和合理性。

（作者单位：湖南省永州市财政局）

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