牵牢“牛鼻子”破解需求管理困局

2026年05月15日 09:13 来源：中国政府采购报【打印】

　　 ■ 黄小洁

　　抓好政府采购需求管理，向来是把控政府采购质量的“牛鼻子”。在实践中，笔者发现，供需双方经常“打架”。用户部门总抱怨走采购流程太繁琐，买回来的设备有时用起来还不太顺手；采购部门则天天提心吊胆，生怕业务端交上来的参数带着特定品牌的影子，一不小心就惹来废标甚至审计追责的麻烦。这种协作上的摩擦，根源还是在于需求管理机制没有理顺。要破局，笔者认为，还是要从源头抓起，把业务部门和采购部门拧成一股绳。

　　基于应用场景编制需求

　　采购结果是否符合预期，很大程度上取决于采购需求编制阶段的准确性与合规性。用户部门在编制采购需求时，应避免直接照搬特定厂商的产品宣传资料，而应将实际的使用需求转化为符合国家标准的性能指标，并综合考虑设备的全生命周期成本。

　　——以性能指标替代型号。在日常采购中，部分用户部门在编制需求时存在以型号替代性能指标的惯性思维。这种“以型号锁定性能”的做法，不仅容易限制市场的充分竞争，而且会导致采购结果陷入“程序合规但偏离预期”的困境。

　　如某单位采购教学电脑时，将CPU型号i7—12700设为重要条款，负偏离扣2分。有供应商投报i5—13500型号产品，评审专家按规定扣分。但该供应商因报价有优势而中标。采购人虽接受结果，却对未购得指定产品不满，导致采购结果“合规却不满意”。该案例根源在于需求编制脱离客观性能导向。从技术迭代看，新一代i5—13500型号产品在实际运算能力上不逊于甚至优于上一代i7—12700型号产品。

　　笔者认为，用户部门需量化工作场景，将需求转化为可量化指标，并以开放标准替代型号，将底线参数设为实质性要求，对重要参数赋予足够权重。

　　——延伸需求编制范围，纳入全生命周期考量。高精尖设备技术特殊、市场竞争不充分，在采购时若只关注硬件指标或初始价格，易在后续维护中陷入被动，因此采购需求编制应考虑全生命周期成本。

　　如某高校“智能网联汽车”采购项目技术复杂，潜在供应商数量少。用户部门在需求阶段，通过精细设计核心部件质保、耗材储备、软件服务等商务条款，保障了项目全生命周期效益。针对易损精密部件，将延长原厂质保设为实质性条款，转移了运维风险，并且，针对耗材持续投入和供应商后续可能提价的问题，在采购主机时即要求免费提供备用轮组和电池包。此举将易损件储备前置，简化了后续采购流程，也控制了整体运行成本。另外，在商务条款中还明确要求，供应商需承诺课程与算法实时更新并可以永久访问（费用包含在合同金额内）；提供多次现场培训，使教师具备二次开发能力；持续提供底层驱动与软件支持。

　　强化需求审查运用创新采购方式

　　笔者认为，在更严格的监管环境下，采购部门的工作重心需要向需求管理阶段前移，承担起需求审查和采购方式指导的职责。

　　——建立实质性审查机制，防范排他性参数风险。如果采购需求中存在隐性排他条款，采购人将面临废标、审计问责等问题。采购部门在接收用户部门的采购申请时，必须建立严格的审查机制，重点排查参数设置中的倾向性问题。

　　例如，在某“报告厅LED显示屏”采购项目中，采购部门在审查时发现了3类典型的参数设置风险。一是远超实际需求的参数被设为重要指标。需求建议中将“色温1000K—20000K可调”设为重要参数，但经论证，报告厅人眼直接观看适宜的色温通常在6500K—8000K之间，参数设置涉嫌构筑隐性技术壁垒。二是以“承诺”替代核心技术指标。决定屏幕显示效果和寿命的“像素失控率”“核心芯片封装工艺”等关键参数，仅被设为普通参数并允许以“承诺函”响应，这为后续履约埋下了隐患。三是设置缺乏可验证性的“高精尖”指标。参数要求“画面延时≤500ns（纳秒）”，但在常规验收条件下，若无专业高速摄像设备，该指标根本无法验证。

　　——交叉印证与前置管理，保障采购质量与公平。针对上述审查中发现的问题，采购部门应采取积极的交叉印证与前置管理策略，主动作为以促进充分竞争。

　　一方面，通过交叉印证优化技术参数以打破信息壁垒。以某单位预算11万元的广告机采购项目为例，采购部门发现用户部门提交的参数引用特定品牌说明书，存在单一来源风险。于是主动调研市场，梳理主流产品参数，在保障核心功能前提下剔除品牌指向性细节，将特定描述转为通用需求。同时通过公开平台补充多个主流品牌，并邀请行业专家审核，消除用户顾虑。

　　另一方面，实施前置管理，将验收标准融入采购文件。针对复杂项目，采购部门应指导用户部门科学设定核心参数为实质性要求，明确验收方法、标准和工具，将验收约束前置到招标环节。

　　规范需求调查建立标准库

　　解决采购工作中的协作障碍，需要在制度层面建立常态化的协同机制，规范需求调查流程，并利用信息化手段提高需求编制效率。

　　——规范联合需求调查流程，确保需求编制科学合理。《政府采购需求管理办法》规定，采购需求应当通过开展需求调查来确定。面对复杂项目，应打破部门壁垒，建立采购部门、用户部门及技术专家的联合调查与论证机制，避免采购部门沦为简单的“执行者”或“询价员”。

　　以某单位内部管理数字化项目为例，此类项目资产专用性和技术具有不确定性，若系统集成失败将带来巨大沉没成本。在项目策划阶段，用户部门需提交详细的需求清单。采购部门未照单全收，而是组织需求部门与信息技术中心及专家召开联合会议，重构需求。在论证中，需求部门阐述核心业务流程，信息技术中心及专家评估技术风险与系统兼容性，采购部门审核条款是否指向特定供应商。通过多方协同，将带有倾向性的初始清单转化为权责清晰、技术可行、风险可控的采购需求。这一联合机制打破了信息盲区，从源头保障了需求编制的科学性与合规性。

　　——建立采购需求标准库，提高需求编制效率。为了降低用户部门编制需求的难度，规范参数设置，采购部门应牵头建立本单位“采购需求标准库”，并将其嵌入本单位的电子化采购管理系统中。

　　针对通用类货物，采购部门应将财政部出台的台式计算机、便携式计算机、空调机等需求标准转化为系统中的标准模板。用户部门在申报此类采购时，系统强制要求使用标准模板，自动生成符合国家强制标准的基础参数，用户仅需在合理范围内选择配置等级，从技术上杜绝违规参数的产生。

　　针对显微镜、光谱仪、离心机等科研设备，采购部门可组织相关学科的专家，提炼出各类设备的核心参数指引，并整理出常见排他性条款的负面清单。将这些指引和清单录入标准库后，科研人员在编制需求时可以进行对照参考。这种规范化的操作流程，不仅减少了采购部门与用户部门之间因参数修改而产生的反复沟通，而且提高了采购效率，同时也从机制上规范了需求编制行为，降低了审计风险。

牵牢“牛鼻子”破解需求管理困局

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