■ 张家豪

　　问题概述

　　渠道备案是生产厂家的一种销售策略。对某一采购项目，谁最先获知采购信息并在第一时间向生产厂家或区域代理商登记备案，谁便获得最佳价格保护与货源供给，其他代理商无法取得同等价格与货源优势。如果采购人或代理机构将渠道备案材料设置为投标资格门槛，相当于把生产厂家自身的渠道管控要求，转化成政府采购项目的投标准入条件，让生产厂家的商业销售策略凌驾于政府采购公平竞争原则之上。

　　在实践中，此类问题主要有三种表现：一是直接将生产厂家授权、承诺、证明、背书作为资格条件或招标文件实质性条款（“★”号条款），不满足条件的供应商投标无效；二是明确要求供应商提供渠道备案材料，借备案名义指向特定产品、特定供应商；三是以生产厂家售后服务承诺函、项目专项授权等形式变相设置门槛，规避《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十七条规定。采购人要求中标供应商在签订合同前提供厂家授权，或以承诺函保证货源与售后，这并不违规。但将此类材料前置为投标门槛，则构成差别待遇或歧视待遇。

　　把渠道备案作为资格条件，违反《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”确立的公平竞争原则，违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条关于“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的禁止性规定，也违反87号令第十七条“不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求”的强制性规定。

　　原因剖析

　　从采购人及代理机构方面看，风险防范偏差与能力短板并存。一是理念偏差。部分采购人以“保证产品渠道正规、质量有保障、售后有依托”为由，要求供应商有生产厂家背书，实质上是为指定品牌、量身定制采购需求留下操作空间。在个别情形下，采购经办人与生产厂家形成默契，借授权报备达成排他性限制。二是专业能力不足。采购人对采购需求与履约条件的匹配度把握不准，习惯以厂家授权替代自身的需求论证与履约风险管控，形成路径依赖。三是内控约束缺位。采购文件编制、合法性审核环节把关不严，对资格性要求、实质性要求、评审因素的合规边界认识模糊，容易在评审加分等环节变相设置生产厂家背书类条款。

　　从生产厂家方面看，厂家容易受利益驱动形成渠道管控惯性。一是超额利润驱使。在授权报备模式下，获备案代理商与生产厂家共享价格保护与货源垄断收益，缺乏充分竞争约束，易导致采购价格虚高。二是层级制授权惯性。不少生产厂家沿用计划式而非市场化的层级授权代理模式，意在快速抢占市场、固化销售渠道，与统一开放、竞争有序的政府采购市场体系要求不符。三是借“防无序竞争”之名行“限制竞争”之实。部分生产厂家以防范低价无序竞争为由推行报备制度，但其所谓的“有序”并非真正的充分竞争，反而削弱了市场在资源配置中的决定性作用。

　　从制度与监管维度看，存在规则界定模糊、监管惩戒威慑不足的问题。一是规则边界存在模糊地带。87号令第十七条明确禁止将厂家授权等作为资格要求，但在实践中，仍存在将其包装为实质性要求、评审加分项的操作空间，基层监管部门对“普通商务条件”与“差别待遇”的界限把握标准不一。二是事前风控替代机制缺失。采购人习惯以生产厂家授权背书作为事前风险规避手段，主要原因在于履约信用约束、质量溯源与失信惩戒等事中事后监管手段不健全，缺乏可替代的风控工具，只能诉诸前置授权要求，因而存在渠道备案类违规设置的可能。三是执法震慑偏弱。相关违法行为多以警告整改了之，失信记录、公开曝光等刚性惩戒手段运用不足，违法成本较低，部分问题项目直至履约阶段才被发现和纠正，事前预防、事中纠偏机制作用发挥不足。

　　主要危害

　　——抬高采购成本。如果采购人要求生产厂家背书，可能形成价格与货源垄断，限制代理商之间的公平竞争，个别项目出现高价中标情形，严重背离政府采购物有所值的目标。

　　——诱发围标串标风险。代理商可通过只向少数几家供应商授权、给予报备供应商最优惠价格、将其余供应商作为“陪标”的方式操控采购过程，使竞争流于形式，甚至出现“走过场”式采购。

　　——排斥潜在供应商。此类不合理设置增加中小型代理商的参与成本，与构建全国统一大市场、破除地方保护和市场分割的政策要求相悖。

　　改进建议

　　——严把采购文件编制源头关。严格落实87号令第十七条规定，除进口货物外，生产厂家授权、承诺、证明、背书一律不得作为资格要求，也不得作为实质性响应要求。确需供应商提供货源与售后证明的，应在采购文件中明确并在合同中约定，且不得作为投标门槛。依照《政府采购需求管理办法》开展需求与履约条件适配性审核，凡技术、商务条件指向特定产品、特定供应商或与合同履行无关的，一律予以纠正。要推进采购需求标准化建设，以客观、可量化的技术参数替代生产厂家背书。

　　——强化公平竞争审查与采购人内控机制建设。将财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》所列十类妨碍公平竞争的做法纳入采购人、代理机构自查清理重点，健全采购人内控机制，严格落实需求论证、采购文件合法性审核、多岗复核等要求。

　　——加大监督检查与执法震慑力度。将渠道备案、授权报备等变相设置准入门槛的情形纳入“四类”违法违规行为专项整治与日常监督检查重点，对典型问题挂牌督办、公开通报。落实“履职不免责”导向，对存在差别待遇、歧视待遇的，依法责令改正并加大行政处罚与信息公开力度，切实提升违法成本。以案释法、以案促改，引导采购人、代理机构举一反三，规范采购行为。

　　——健全信用与履约监管替代机制。要强化履约验收与合同支付约束，以严格的履约管理和诚信体系建设替代事前生产厂家背书要求，保障产品质量与售后服务。全面落实证明事项承诺制，对可通过互联网查询的信息不得要求供应商提供，对可在线提供的材料不得要求以纸质形式提交，对按规定提交承诺函的不得再要求出具相关证明，切实为供应商减负。

　　（作者单位：江苏省镇江市财政局）