■ 张泽明

　　近日，财政部、应急管理部联合印发的《紧急采购管理暂行办法》（以下简称《办法》）已正式开始施行。《办法》为紧急采购确立统一规则，构建起更为完整的监督框架。

　　界定紧急采购范畴 明晰监管执行边界

　　《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第八十五条规定，“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”这一条款是紧急采购的概括定义。但正是由于定义的概括性，使得实际的紧急采购在范围界定、程序适用等方面出现若干不明确性。《办法》的出台为厘清上述问题提供了制度依据。

　　一是划定紧急采购与非紧急采购的区分边界。《办法》对紧急采购作出明确定义：采购人为有效应对严重自然灾害等突发事件，以及紧急国防、外交等其他不可抗力事件，在现有应急储备不足，经紧急调拨或者支援后仍无法满足应急需要的紧急情况下，使用预算资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　二是沿用法定概念，建立协同监管机制。《办法》界定紧急采购所指的突发事件，直接沿用《中华人民共和国突发事件应对法》中的法定定义。即突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。笔者认为，依托统一的法律概念基础，更便于财政部门与应急管理部门协同监管。财政部门会同应急管理部门开展紧急采购监督，能够充分发挥各部门的专业优势，保障对紧急采购监管精准有效。

　　三是明确采购人主体责任。《办法》明确，紧急采购以采购人自行组织实施为主、采购代理机构受托实施为辅。紧急采购活动应当遵守采购主体的内控管理要求。《办法》提出采购人对紧急采购内控管理需落实几点要求，包括建立健全内部会商机制，研判紧急采购的必要性；合理确定紧急采购方式和程序；针对采购实施和合同履行环节风险提出处置措施和备选方案；强化内部监督和风险控制等。

　　同时，《办法》对采购人经会商后启动紧急采购划定了基本条件。即在突发事件或者其他不可抗力事件发生后，采购人应当结合事件的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度，先利用现有物资储备和资源开展应急处置和救援工作。在现有物资储备和资源不足，经紧急调拨或支援后仍无法满足现场应急处置和援救需要的，采购人才能进行紧急采购。

　　简化紧急采购程序 高效处置突发事态

　　一是简化采购需求编制。笔者认为，《办法》并未要求紧急采购需按照《政府采购需求管理办法》规定的诸如需求调查等方式形成需求，仅要求需求清楚明确、便于执行。采购人应当根据实际需要，综合考虑历史成交信息、市场供给情况等，确定紧急采购标的的品种、数量、质量标准和交付时间等技术要求和商务要求。相较于常规政府采购，《办法》简化了需求的产生，同时压实采购人主体责任。

　　二是优化采购方式选用规则。《办法》明确，紧急采购原则上以竞争性谈判、竞争性磋商、询价等竞争性采购方式为主，通过竞争择优选择供应商。只有在时间极为紧迫、市场供给渠道受限的情况下，采用竞争性采购方式不能满足需要的，采购人才可以向供应商直接采购。公开招标数额标准以上的项目，拟采用其他采购方式的，由采购人自行确定，无须获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。

　　三是简化采购程序。在供应商人数方面，《办法》规定，紧急采购采用竞争性采购方式的，采购人可以发出邀请书直接邀请供应商参与采购。在实质性响应供应商不足3家时，只要采购文件没有不合理条款，就可以继续开展采购活动。在采购时限方面，《办法》规定，采购人可以根据事件的紧急程度缩短供应商的投标、响应时间。自中标、成交供应商确定之日起10个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上发布采购结果公告；不具备及时发布条件的，最晚应当在紧急情况结束后5个工作日内发布。

　　四是简化评审相关要求。《办法》规定，采购人可以让供应商以书面承诺替代相关财务状况、依法缴纳税收和社会保险费等证明材料，简化资质审查。采购人可以按照内控制度要求，自行确定评审委员会中的采购人代表比例，自行选定相应专业领域的评审专家。

　　五是优化采购政策落地流程。《办法》规定，采购人原则上应当采购本国产品，确需采购进口产品的，采购人自行确定并组织实施后，报主管预算单位备案，无须获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。此外，笔者认为，对于促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境、促进绿色低碳循环发展、扶持不发达地区和少数民族地区等政府采购政策目标，采购人可以在保证紧急采购需求和时效性的前提下尽量达成。

　　六是简化合同履约流程。《办法》提出，紧急采购合同可以按照采购文件约定使用简式合同，包含当事人名称或姓名，采购标的名称、质量、数量，履约验收标准，合同价款及支付，违约责任等基本内容。紧急采购依然适用添购，《办法》明确，紧急情况下，紧急情况出现前依法采购的货物、工程或者服务不能满足应急处置和援救需要的，采购人可以从原供应商处添购或者追加与合同标的相同的货物、工程或者服务，添购或者追加的采购总额原则上不得超过原合同采购金额的30%。

　　恪守采购基本准则 守住紧急采购底线

　　若从程序维度看，紧急采购是常规政府采购的“简化版”，但仍有多项基础性制度要求比照政府采购有关法律法规执行。一是紧急采购原则上依然要采购本国货物、工程和服务，执行本国产品价格评审优惠。二是紧急采购依然要执行预算管理有关规定。鼓励采购人将有预付款的采购项目预付款比例提高到40%以上，保障紧急采购活动有序开展。三是紧急采购合同仍采用书面形式订立。四是紧急采购适用基本履约验收要求。采购人应当严格按照合同确定的履约验收标准，组织对供应商履约情况进行验收，确认采购品种和数量准确无误、质量合格，确保紧急采购质效。五是采购档案依然要至少保存15年。六是紧急采购情况纳入政府采购信息统计范畴。

　　需要注意的是，受紧急采购的特殊属性影响，其档案中的采购活动记录内容与常规政府采购活动记录存在差异。在包含政府采购活动记录应有的内容之外，还需载明启动紧急采购的情况说明、选用的采购方式及简化程序。采用直接采购方式的，还应保留协商情况记录等。上述资料是佐证紧急采购实施必要性、程序正当性的核心凭证，也是审计监督重点核查内容，采购人须完整归集、妥善留存，不得缺项、漏项。

　　笔者认为，《办法》设置的例外条款，与《政府采购法》相关规则是一脉相承的。例如，使用国际组织和外国政府贷款、赠款进行的紧急采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益。《办法》不适用于对外紧急援助项目，涉密紧急采购项目按照涉密政府采购有关规定执行。此外，《办法》明确，采购人违规启动紧急采购、规避政府采购程序的，依照政府采购法律法规追究法律责任。