■ 杨锡才 

　　随着政府数字化转型、基础设施综合改造、公共服务一体化建设持续推进，单一类型标的的采购场景占比逐步下降，包含软硬件供货、系统集成、施工改造、运维服务于一体的复合型采购日益普遍。一个采购预算单元之内同时交织货物、工程、服务多重要素，给属性识别带来巨大战。属性表面上只是一个分类标签，但其背后牵引着两套乃至多套不同的法律体系、政策规则、评审标准与监管机制。属性判定一旦出现偏差，不仅会造成采购程序失范，还极易引发质疑、投诉、行政复议乃至审计问责。

　　从理论层面看，国内现有研究更多聚焦采购方式选择、绩效评价、合同管理等热点方向，专门针对混合属性项目分类判定的深度法理研究仍然偏少；从制度层面看，现行法规采用“目录优先+弹性兜底”的立法模式，这种制度设计兼顾了立法的稳定性与复杂场景的适应性，但也客观留下自由裁量的空间；从实务层面看，不少采购从业人员习惯于采用“资金占比唯一标准”的简单思维，忽视不同制度条款之间的差异化约束，形成大量合规性隐患。基于此，有必要锚定现行法律规范，厘清规则内涵，破解执行偏差，建立一套合法、稳定、可复核的实施范式。

　　一、概念界定与现行法律规范的体系

　　（一）核心概念的法律释义

　　依据《政府采购法》第二条之规定，政府采购标的划分为货物、工程、服务三大法定类别。货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

　　本文所指混合属性（复合型）政府采购项目，是指在同一个采购包、同一个采购合同项下，同时包含两种或者三种法定类型采购标的的政府采购项目。按照组合模式，可以分为四类：一是“货物+服务”组合，典型如信息化设备采购伴随定制软件开发、系统集成、运维保障；二是“货物+工程”组合，典型如机房升级、活动室改造，既包含装修修缮施工，又包含专用设备供货；三是“工程+服务”组合，如工程项目同步开展设计、监理、运营维护；四是“货物+工程+服务”三者并存，多见于智慧园区、数字平台、综合性公共空间提质等一体化打包项目。

　　需要厘清一个基础认知：属性判定，不是对项目内部各类子标的进行剔除或者否定，而是确定整个一体化采购包应当优先适用哪一套法律与管理制度体系。其本质是法律适用的归类判断，而不是对各个分项业务的人为拆分。

　　（二）现行法律法规与制度条款的层级梳理

　　我国尚未出台专门针对混合属性项目分类的单行制度，相关规则散见于法律、行政法规、部门规章与规范性文件之中，形成了具有先后适用次序的规则。

　　第一，《政府采购法实施条例》第七条（工程边界条款）。该条规定：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。同时，条例隐含一项重要法理边界：只有不可分割、为实现工程基本功能所必需的设备、材料，才属于依附于工程的关联货物；单纯通用设备采购附带简易安装调试，不属于工程的组成部分。本条是处理涉及工程要素混合项目的首要法律依据，其价值在于划定《政府采购法》和《招标投标法》两大法律的适用边界。

　　第二，财政部87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条。条款明确：采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照目录无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。该条适用于采用公开招标方式的货物‑服务混合项目。值得注意的是，在规章制定过程中，原先征求意见稿设置的“按资金占比确定属性”的刚性条款正式被删除。由此可见，立法层面刻意否定了“金额唯一论”，将资金占比调整为参考要素而非法定强制标准，确立了“目录优先、综合裁量”的规则。

　　第三，财库〔2014〕214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条第三款。条文规定：采用竞争性磋商方式的采购项目含有不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。这是一条特殊的差异化规则，仅仅适用于竞争性磋商场景。立法逻辑在于，竞争性磋商多用于技术复杂、不能预先确定详细规格的项目，为压缩自由裁量空间，制度设置了刚性的比例判定标准。在实务当中，最容易出现的错误就是不加区分采购方式，把本条规则无限扩大适用至全部采购类型。

　　第四，《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）。目录是法定的第一顺位判定依据。目录建立了A货物、B工程、C服务三级编码体系。凡是项目的主要目标、核心交付成果能够匹配唯一主品目编码的，必须依照目录定性，不得启动兜底裁量规则。只有复合型综合体无法归入单一主品目之时，才能够进入兜底判定程序。由此可以归纳出法定适用顺位：

　　第一步，检索政府采购品目分类目录，能够匹配主品目的，以目录为准；

　　第二步，如果含有工程要素，则依据实施条例第七条甄别是否属于法定建设工程范畴，厘清两法适用边界；

　　第三步，排除目录直接适用情形之后，区分采购方式选用对应的兜底规则：公开招标（货物服务）适用“有利于采购项目实施”的综合判定；竞争性磋商适用“资金占比最高”的刚性标准。

　　二、混合属性项目执行中的现实困境及其法理归因

　　基于财政监管检查、投诉处理决定书、审计巡察通报以及基层采购调研发现，混合属性项目在实施过程中存在六大突出矛盾。每一类问题背后，既有从业人员规则认知偏差的原因，也存在制度弹性带来的执行尺度难题。

　　（一）判定顺位倒置：越过品目目录，简单套用资金占比标准

　　在实务操作中，一种惯性思维十分普遍：无论采购方式、无论目录是否已有明确归类，一律按照预算金额占比大小来确定项目属性。甚至当《政府采购品目分类目录》已经给出明确主品目归属时，部分经办主体仍然以某分项花钱更多为由，人为变更项目属性。

　　从法律层面审视，该做法违背了87号令第七条确立的“目录优先”的法定次序。资金占比只是竞争性磋商项目的法定标尺，不能泛化为一切采购场景的通用准则。这种倒置行为，极易造成评审权重、政策适用发生错位，成为质疑投诉的重要诱因。

　　（二）弹性规则泛化：“有利于采购项目实施”缺少可观测的评判维度

　　对于公开招标方式下的货物-服务混合项目，当目录无法直接归类时，制度给出的兜底标准是“有利于采购项目实施”。但是现行制度并未对该原则作出细化的强制性指标清单。在缺乏指引的条件下，该原则容易异化为纯粹的主观自由裁量。调研发现，同样一类智慧校园一体化项目，不同地区、不同单位有的定性为货物类，有的定性为服务类，理由仅仅依靠经办人员的主观理解。更加值得警惕的是逆向定性：即为了适配预先想好的价格权重或者政策条件，反向去选定项目属性，造成规则工具化。

　　究其法理根源，不是规则本身存在漏洞，而是弹性原则缺少可供参照的、相对统一的评价维度，制度供给的指引性不足。

　　（三）工程边界摇摆：出现“泛工程化”与“去工程化”两种倾向性偏差

　　工程边界的识别是混合属性项目当中风险最高的环节，长期存在两种极端。一是泛工程化倾向：只要项目带有少量现场安装、布线、施工内容，就一概归入工程项目，适用《招标投标法》，以此规避政府采购政策约束；例如单纯采购空调设备附带上墙安装，安装工作量占比极低，却被错误定性为工程。二是去工程化倾向：项目实质属于建筑物、构筑物本体的改建、修缮，本应当归入工程类，但是经办单位为了避开招投标监管，刻意进行包装，把工程内容附属在货物或者服务名目之下。

　　按照实施条例第七条的立法原意，工程判定的核心标尺不是是否存在现场施工作业，而是工作内容是否改变建筑物、构筑物本体状态。设备配套的简易安装，只是货物交付的附属义务，不属于法定工程。该边界认知的混淆，会直接造成法律适用选择错误，属于高等级的合规风险。

　　（四）规则边界混淆：不加区分采购方式而混用判定标准

　　很多采购从业者尚未建立差异化规则思维，把87号令与214号文的两套规则混同。两类典型错误：一是竞争性磋商项目，舍弃法定的资金占比标准，转而采用“有利于实施”进行自由裁量；二是公开招标项目，强制把资金占比作为唯一判定标尺。

　　两套规则并行存在，并不代表制度互相冲突，而是立法的差异化安排：对于需求不确定、技术复杂的磋商项目，用刚性比例减少人为裁量；对于需求相对清晰的公开招标项目，采用综合标准保障采购目标落地。规则的错配，本质是对制度的适用条件缺少精准识别。

　　（五）论证程序缺失：属性决策缺少书面留痕与内控复核

　　大量混合属性项目，仅仅在采购公告中标注了类别，但是没有形成支撑该定性的书面论证材料。一旦面对投诉、审计、巡察检查，只能依靠口头解释。现行法规虽然没有强制设置一个专门文书名称，但是政府采购内控管理、行政监督的法理逻辑遵循“无留痕即无以证明决策合规”。缺少论证链条，即使最终定性结果碰巧正确，也存在程序层面的瑕疵风险。

　　（六）传导性风险：属性偏差引发全链条配套规则的连锁错位

　　项目属性不是一个孤立标签，会产生链式传导效应。第一，评审权重错位：货物类项目价格分值不得低于30%，服务类项目价格分值一般不低于10%；属性错配会造成分值设置违规。第二，中小企业扶持政策适用标准错位：货物项目看重制造主体，服务项目看重服务承接主体，工程项目看重施工主体。第三，合同履约、验收标准、质保条款、纠纷适用法律发生错位。一个前端的分类偏差，会传导到采购全生命周期。

　　三、混合属性项目属性界定应当恪守的基本原则

　　基于法律条文的精神内核，兼顾合法性、稳定性、可操作性、可追溯性，确立五大实施原则，作为开展属性判定的价值遵循。

　　原则一：品目目录法定优先原则

　　这是居于第一位的法定原则。任何混合属性项目，首要步骤是检索《政府采购品目分类目录》。如果项目的建设目标、核心交付成果能够对应唯一主品目编码，则必须以目录结论为准，禁止启动兜底裁量条款。只有经过严谨检索，确认不存在匹配的单一主品目之时，才能够进入下一阶段的判定流程。目录优先，体现了法定主义，最大限度压缩自由裁量空间。

　　原则二：分类适配、分轨适用规则原则

　　严格依据采购标的是否包含工程、以及所采用的采购方式，匹配对应的法律规则。含有工程要素的，先行甄别工程法定边界；货物‑服务混合项目，区分公开招标与竞争性磋商两条路径：公开招标适用综合判定，竞争性磋商适用资金占比；询价、谈判等其他方式，依照对应制度的精神执行。不允许跨场景套用规则。

　　原则三：核心目标主导、功能优先原则

　　当启动“有利于采购项目实施”的综合裁量之时，居于最高权重的判断要素是项目设立的核心功能与绩效目标，而不是单纯的预算金额占比。资金占比仅仅作为重要的参考指标，而不是决定性指标。例如智慧教室建设，硬件预算占60%，软件和集成服务占40%，若其设立目标不是简单购置计算机，而是构建一体化智慧教学运行体系，实施难点集中于系统集成与调试，则即使硬件金额更高，依法可以定性为服务类。反之，如果采购目标就是采购一批设备，附带基础调试，则即使含有少量服务，仍然应当定性为货物类。功能优先，体现了绩效导向的立法精神。

　　原则四：不可分割性甄别原则（工程专项判定原则）

　　专门用于甄别工程类边界。判定的核心标准：作业行为是否改变建筑物、构筑物本体；配套内容是否为实现工程基本功能必不可少的组成部分。如果改造的对象是建筑本体，则工程为主属性，依附性设备随之归入工程体系；如果采购对象是独立通用设备，配套仅有简易安装，不改变建筑本体，则安装只是附属义务，项目不归入工程。依靠这条原则，可以抑制“泛工程化”和“去工程化”两种错误倾向。

　　原则五：内控论证、书面留痕、可复核原则

　　对于所有需要启动兜底裁量的项目，必须履行内部论证和复核审批程序，形成正式的书面论证记录。留存材料应当说明目录检索过程、各分项构成、法律依据、判定理由、风险评估、审核意见。论证文书归入采购档案，做到决策过程可追溯、可复核。该原则不是来自一条孤立的强制条文，而是政府采购内控管理、依法行政的必然要求。

　　四、规范化判定的标准化实施路径

　　按照分解清单—目录检索—分轨判定—论证归档四个步骤，建立标准化操作流程。该路径不创设新的法律，只是把法定规则转化为可落地的执行程序。

　　步骤一：分项拆解，建立标的清单

　　在采购需求定稿之后，由采购人和代理机构共同对全部采购内容进行最小单元拆解，形成分项清单。清单载明每一个分项的工作内容、预算金额、对应品目编码、交付形态、在整体项目当中的功能定位。拆解清单是一切判定工作的基础，避免笼统打包带来的认知模糊。

　　步骤二：检索品目分类目录，锁定法定主品目

　　对照财库〔2022〕31号政府采购品目分类目录逐项核对。如果项目的核心绩效目标能够匹配唯一主品目，则直接确定属性，做好检索记录，不再开展自由裁量。只有经过核查，确认属于无法归入单一主品目的复合型项目，方可进入第三步判定。

　　步骤三：分情形实施差异化判定

　　情形A：含有工程要素的项目

　　第一步，甄别是否属于法定的建筑物、构筑物新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮；第二步，如果属于法定工程，进一步核查是否达到依法必须招标的规模标准。达到标准的，执行《招标投标法》；未达到招标规模，可以适用政府采购法的非招标方式；第三步，如果只是独立设备附带简易安装，不改变建筑本体，则不归入工程序列，纳入货物或服务路径判定。

　　情形B：仅含货物与服务，采用公开招标方式

　　当目录无法确定属性时，启动“有利于采购项目实施”的综合研判。设置四个参考维度（仅作为内控研判工具，不属于法定强制打分制度）：一是项目核心绩效目标（权重40%）；二是实施履约的主要矛盾与技术管控难点（权重30%）；三是各个分项之间一体化绑定的依赖程度（权重15%）；四是预算资金占比（权重15%）。运用多维度分析形成研判结论，并且杜绝为了预设的评审条件反向推导属性。

　　情形C：仅含货物与服务，采用竞争性磋商方式

　　当目录无法确定属性时，严格执行财库〔2014〕214号文件，以资金占比最高的标的确定项目属性，不再进行自由裁量，以此降低人为操纵的空间。

　　步骤四：论证复核、留痕归档与动态管理

　　凡是经过兜底裁量的项目，应当填写《混合属性政府采购项目属性判定论证记录表》。文书要素包含：项目名称、预算总额、分项清单、目录检索结论、适用的法律政策条款、各研判维度分析、最终判定结论、潜在合规风险、业务部门意见、财务内控审核、分管领导审批。论证记录作为采购实施计划附件归档。属性一经确定并且对外公告，原则上不得随意变更；确需调整的，应当重新履行论证审批程序并且发布更正公告。

　　五、完善混合属性项目治理的配套保障机制

　　（一）构建常态化法治化业务培训体系

　　认知偏差是基层出错的首要诱因。财政主管部门、各预算单位应当定期开展专题培训，破除“唯金额论”的惯性思维，把“目录优先、分轨适用”作为核心培训内容，厘清87号令与214号文规则的差异化适用条件，从源头减少规则误用。

　　（二）健全单位内部控制标准化管理工具

　　各预算单位应当在采购内控制度当中，嵌入混合属性项目判定管理节点。统一制定论证记录表的标准化模板，把抽象的法律要求转化为固定的文档要素，消除无理由的口头决策。

　　（三）强化监管部门的政策指引与案例示范

　　地方政府采购监管机构，可以在不创设新的法律规范的前提下，出台本地区的《混合属性采购项目判定工作指引》，配套发布正反典型案例，提供可参照的执行标尺。对于重大疑难项目，建立政策咨询通道。同时应当明确，政策咨询只是指导性意见，不能够替代采购人的主体责任。

　　（四）优化监督与审计的评判逻辑

　　财政监督检查和审计巡察工作，在开展合规性评价的时候，不宜采用结果导向的简单评判，而应当坚持“程序、依据、理由”三维评价标准：第一，是否恪守目录优先的法定次序；第二，选用的判定规则是否匹配采购方式；第三，裁量理由是否与项目客观事实保持一致。在合理的自由裁量区间之内，不宜轻易否定结论，重点纠正程序失范与恶意操纵。

　　（五）推动顶层制度供给的精细化指引

　　从国家制度建设层面，建议财政部通过政策释义、指导性案例等方式，进一步细化“有利于采购项目实施”原则的参考评价维度，减少制度模糊地带，推动全国执行尺度趋向统一，降低基层执行的制度性困惑。

　　混合属性政府采购项目的类型界定，本质上是在法定框架之下平衡法治刚性与采购实施的灵活性。我国现行制度没有采用简单的“一刀切”量化标准，而是构建了“目录优先、分轨施策、合理裁量、注重绩效”的规制体系。基层执行当中产生乱象，并非制度完全缺失，更多来源于规则误用、裁量无约束、流程不留痕。做好规范化治理，一方面要求采购主体严格恪守法定顺位，区分不同场景适用差异化规则，建立标准化研判和留痕机制；另一方面也需要监管层面加强指引，持续优化制度供给。唯有坚持合法性与实效性相统一，才能够既维护政府采购法治秩序，又保障财政资金绩效，有效防范法律与廉政风险，推动政府采购事业高质量发展。

　　(作者单位：武汉市政府采购监督管理办公室)