宋雅琴： 清华大学公共管理学院同方政府采购市场与政策研究中心（筹）

财政部印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，这是财政部首次启动《政府采购法》第二十六条第一款第六项的授权，在法定的五种采购方式之外认定其他的采购方式。竞争性磋商采购方式的出台，不仅填补了现有采购方式的不足，也反映了中国政府采购制度改革的趋势和方向。

　　一、竞争性磋商的出台背景

我们从三个角度理解竞争性磋商出台的背景以及这一采购方式的价值。

　　一是非标采购办法的实施。从采购方式大分类的角度，竞争性磋商属于非招标采购方式的一种，因此要理解竞争性磋商的出台背景就必须重新回到2013年底公布的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）。74号令的实施是对《政府采购法》确立的以公开招标为主导的采购格局的一次修正。法律原本希望通过牺牲一定的采购效率来实现节资防腐的目标，然而由于过度强调供应商参与竞争机会的公平、忽略了公平交易规则的建设，公开招标在效率不高的同时并没有有效预防腐败和节约资金。随着政府采购改革旗帜鲜明地由程序导向转向结果导向，非标采购方式，尤其是竞争性谈判和竞争性磋商在政府采购舞台上的角色将越来越重要。同时，这也意味着在推动竞争性磋商这一新采购方式落地的过程中，逐步建立和完善采购过程中的公平交易制度应该成为工作的核心。

　　二是政府和社会资本合作（PPP）项目。竞争性磋商办法是与《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》一起发布的，竞争性磋商是财政部门为了推进PPP模式而进行的制度创新，为将PPP项目纳入政府采购管理范畴扫清了技术层面的障碍。PPP，无论是政府付费模式，还是使用者付费模式，归根结底都是为了政府的目的而进行的采购。但在现有的制度框架下，招标采购方式由于在谈判方面的刚性约束，无法针对需求高度复杂的PPP项目提供厘清需求的手段，而原有的非标采购方式中最有可能用于PPP的竞争性谈判，因最低价成交法无法对价格以外的资格、能力等条件作出评价而适用范围有限。因此，结合了需求谈判和综合评分法的竞争性磋商就应运而生。将PPP项目的缔约过程纳入政府采购监管范围，不仅仅是催生了一种新的采购方式，长期来看更将影响我国对“政府采购”范畴和实质的理解，进而与国际逐步接轨。

　　三是政府购买服务。PPP是政府购买服务的一种形式，随着十八届三中全会将政府购买服务提至政府转变职能、改善公共服务的高度，未来政府购买服务、尤其是政府购买向社会公众提供的公共服务将成为政府采购发展的重点。服务与货物之间最大的区别是服务是面向未来发生的，合同中定下的技术、质量规格都是服务提供者对未来的承诺，只有在履约结束之后才能判断供应商提供的服务究竟是否符合采购需求。相比之下，货物可以通过提供样品直接判断产品能否符合技术、质量规格要求。因此，货物采购中常使用的“满足采购文件实质性响应要求且报价最低”的成交原则放到服务采购上就很可能失灵，服务采购中常出现的“0元报价”“1元报价”等极端情况极容易造成“劣币驱逐良币”的恶性竞争。而原有的非标采购方式多围绕政府采购中常见的货物采购发展而来，对服务采购的特点考虑不足，需要新的采购方式加以弥补。

　　二、竞争性磋商的核心特征

　　按照谈判／不得谈判、最低评标价法／综合评分法这两个维度，来画一个二乘二的矩阵就能够看出竞争性磋商在采购方式中的地位。

　　以下通过更为细致的比较发现竞争性磋商的核心特征。

　　①对比公开招标

　　竞争性磋商与公开招标的共同点在于二者在确定评审方法的阶段都可以在最低评标价法和综合评分法之间进行选择。二者的区别在于，在公开招标中，采购人不得与供应商谈判，竞争性磋商可以就需求和价格展开谈判。

　　强调需求的重要性，包括需求的完整、明确和合规，是74号令在调整政府采购制度改革方向方面的一个关键点。公开招标之所以引入了供应商广泛的参与，但却没有收到良好的竞争效果，关键就在于采购需求没有得到重视。当采购需求不够完整、含混不清时，使用最低评标价法就会导致采购结果与采购人的预期相差甚远，而使用综合评分法又会出现豪华采购。换句话，当需求没有合理确定的时候，无论选择什么评审方法都是缘木求鱼。竞争性谈判和竞争性磋商的适用情形中主要就是针对需求不能确定的问题，包括因技术复杂或性质特殊不能确定规格或具体要求的，因艺术品、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的，以及专门适用竞争性磋商的情形，包括政府购买服务、市场竞争不充分的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目，完全受到政府采购监管的工程建设项目。

　　除了可以谈判之外，竞争性谈判和竞争性磋商在供应商来源、期限、专家选择方面相对公开招标亦有灵活性，这三点也有会激励采购人更倾向于选择竞争性谈判或磋商的非标采购方式。

　　在供应商来源方面，公开招标严格要求使用公告的方式邀请供应商参加竞争，以确保供应商平等参与的机会，而竞争性谈判／磋商则在公告邀请之外，允许采购组织者从供应商库随机抽取或者采购人和专家背靠背书面推荐不少于3家的供应商参与竞争。为了确保采购人和专家在这一环节不出现合谋，成交结果公告时需要公告主要成交标的的详细信息以及采购人和专家推荐供应商的意见，依靠社会监督保证制度的良好运行。

　　在期限方面，公开招标目前是20日的等标期，竞争性磋商办法减少为10日，竞争性谈判更是降低为3日，因此竞争性谈判可以作为紧急采购的方式。

　　在专家选择方面，公开招标原则上应该从政府采购专家库中严格地抽取专家，而竞争性谈判／磋商则在专家选择方面有所放松，将自行选择专家的权利交给采购人及其主管预算单位。这背后的逻辑是，与其让临时来参加评审的专家掌控采购进程，不如将权利和责任同时交给采购人，同时通过合同公开引入社会监督来强化采购人的责任。

　　②对比竞争性谈判

　　同样可以谈判，与竞争性谈判最低价成交相比，竞争性磋商可以使用综合评分法。

　　一旦需求明确以后，价格在选择供应商中的重要性会决定采购方式究竟是选择竞争性谈判还是竞争性磋商。前文已经提到，在政府选择PPP合作伙伴以及某些服务项目的采购人，相比供应商的报价，采购人更关心供应商的既往绩效、履约能力（包括技术能力、管理能力），因为采购人最不想到看到的结果就是在合同期内供应商因能力不足、责任心不够而无法实现之前的承诺，漏洞百出地给采购人以及公众留下一个烂摊子。此外，对于科研项目和需要扶持的科技成果转化项目涉及政府采购的政策功能，这些涉及国家战略产业、核心技术能力发展的项目，其价值都不是仅仅能够用货币价格来衡量的。

　　合理使用综合评分法，关键有两点：一是评分指标的设置要与采购目标相关，不能使用不合理的、倾向性的评分指标；二是指标要量化，尽量排除评分过程中主观判断带来的误差。

　　三、竞争性磋商的前景

　　根据财政部“2015年政府采购工作要点”，结果导向、放管结合是未来一年政府采购改革的主旋律。与此同时，随着政府购买服务、PPP项目、政府采购促进公共政策的蓬勃开展，竞争性磋商将大有用武之地。不过，竞争性磋商仍然有可以细化的空间。如果以采购方式更为细化的《联合国国际贸易法委员会公共采购示范法》为参照，该示范法足足规定了10种采购方式，就谈判相关的还可以细分为需求可谈／价格可谈，同时谈判／顺序谈判，方案分和价格分同时打分／先打方案分后价格唱标，可见谈判方式还有进一步优化的空间。当然了，同样发达的美国政府采购法除了简化采购程序之外就只有两种采购方式：密封招标不得谈判且只能用价格作为评标标准；竞争性谈判可以谈判且可以用综合评分法作为评分标准。二者代表了采购方式规制的两种极端模式，前一种高度刚性，要求采购人在初始阶段谨慎选择采购方式，后一种则将采购方式运用的灵活性充分赋予采购官，但对于竞争性谈判的操作又进行了周密复杂的规定。我国的采购方式规制将何去何从，2015年的实践非常关键。我们将密切关注各地使用竞争性磋商开展政府采购的实践，同时也结合国际经验，为竞争性磋商的细化、完善提供必要的研究支持。