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政府购买服务问题探讨:广州购买服务的现状与问题

2014年10月11日 11:21 来源:广州市社会工作协会打印

  广州市政府购买公共服务从2008年开始探索,经过了专项购买向综合服务购买的转变:从最初的青少年社会工作、院舍社会工作、社区社会工作、残疾人社会工作购买服务等多领域多形式的探索,到2010年开始学习新加坡和香港的社会管理经验,尝试在街道层面通过家庭综合服务中心的方式推行20个试点的政府购买公共服务,再到2011年底的家庭综合服务中心全面铺开。

  2012年1月“两会”期间,广州市政府提出采取全面推进政府购买社会服务的方式,把20个试点街道的家庭综合服务中心的模式推及广州市所有街道,每个街道至少建立一个家庭综合服务中心,于是150个家庭综合服务中心如雨后春笋般发展迅速,家庭综合服务中心建设也被列为广州市2012年民生十大实事之一,用大面积覆盖和全面普及的方式推动社会工作实务,取得了重大成绩,采取政府购买服务的方式关注民生,“广州经验”在全国范围内引起了关注。广州市的政府购买服务,以项目购买的方式全面推进。

  大规模的政府购买服务确实有正面的积极成果,一方面通过这种财政投入,极大提升了民生服务的覆盖面,家庭综合服务中心秉承“助人自助、服务社群”的理念,从人的需求和问题出发提供专业服务,服务领域包括了家庭、青少年、老年中的弱势群体和有需要的人群,同时规定各街道具体情况可以设立特色服务,包括残障康复、社区矫正、社区专案、社区公共问题的介入;另一方面通过这种大规模的政府购买公共服务的模式,催生了一大批承接政府购买公共服务的社会组织,从2009年上半年广州市仅有的七个社工机构扩展到目前的两百多家。政府购买公共服务,使“社会工作”成为不再陌生的名词,这些措施对于社会创新具有重要意义。

  但是在短期内政府购买社会服务步伐过大也会带来相应的问题,150个家庭综合服务中心是在20个试点只有一年,经验尚未来得及总结、存在的不足尚未找到解决的方法的基础上全面铺开的,这就导致了如下问题:

  (一)承接政府购买社会工作服务的社会组织大量涌现,政府对社会工作服务组织的监管机制有待完善

  近三年来,随着社会管理服务改革的推进,政府购买社会工作服务的力度持续加码,广州市社会组织的发展空间随之拓宽。在大规模推进家庭综合服务中心建设的过程中,以承接政府购买社会工作服务为目标,但又不太了解社会工作,亦没有太多专业背景的社会组织涌入社会工作服务领域,导致社会工作服务组织数量呈现连年快速增长趋势。对于政府来说,如何在培育中对社工组织进行规范,有效引导、指导和管理,目前还缺少应对思路和管理手段。用购买服务的方式培育社会工作服务组织、以奖代补促进社会工作服务组织发展的效果是明显的,但若缺乏有效的监管和引导,完全靠社会工作服务组织自律营运的方式,毫无疑问可能会因监督和规范的缺失而给政府购买社会工作服务的公益性、非营利性带来挑战和隐忧。

  从广州市在社会管理体制创新中以政府购买服务项目方式培育大量的社会工作服务组织的成效看,需要认真思考的是如何对社会工作服务组织进行规范和提升公益性、非营利性的属性,从政策上、管理上、监管上、指导上应防止社会组织把政府购买社会工作服务当盈利的蛋糕争抢牟利。实际上这个问题已经引起了政府和社会的关注,但是由于政府购买服务的实践刚刚起步,政府在管理经验上不足,导致其在政策指引上、质量监控上都缺乏具体有效的措施和方法,因此带来了不少问题。

  笔者在2013年“两会”期间提出的《关于规范政府购买服务的招投标和评估工作的建议》被列为广州市政府领导重点督办提案,也说明政府已经意识到了这个问题的重要性。从笔者参与各种项目评估、调研的情况看,社会组织在营运过程中公益性的偏差虽然程度不同,但是个别问题具有普遍性。

  政府购买服务在广州市仍然处于起步阶段,随着社会的不断发展特别是市场经济的不断深化,人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显,公共服务提供手段单一、保障不足等问题日益突出,借鉴国际先进经验,推行政府购买服务势在必行;但是也要注重通过政府购买服务的方式做好制度设计,就要建立起公开透明的政府购买服务的平台。

  政府向社会组织购买服务并不等于政府放弃管理责任,在实施购买服务后,承担管理职责的政府部门必须履行监督责任,将购买服务事项纳入专门部门统一管理,依法对购买服务的社会组织实行项目质量、效果的指导与监督,形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制,才能具有真正意义的通过服务购买培育和促进社会组织,公共服务多层面提供满足人们不断发展的物质文化需求的初衷。

  (二)政府购买社会工作服务在制度设计与招投标机制方面有待规范

  由于政府购买社会工作服务属于新生事物,政府购买社会工作服务要走上规范化轨道,透明化、公开化的平台搭建和制度建设需要一个过程。

  社会工作服务具有较高的专业资质和能力要求,目前政府和社会各界对其认知度还比较低,因此在推展政府购买社会工作服务的过程中,作为服务购买方的政府往往认识不到购买服务的工时计算与服务质量的关系,在杜绝价低者得、防止服务以次充好的看法被普遍接受之后,招投标过程就会出现服务工时虚高者得,服务工时虚高一方面可能容易导致某些服务机构过分重视服务指标数量而忽略服务质量,另一方面也可能导致某些服务机构为完成指标量而虚报服务指标完成数量的情况;当购买服务的服务指标量高于家庭综合服务中心规定人员所能提供的服务20%以上时,便有可能在材料和数字等方面出现问题。

  举例说明:广州市政府文件规定家庭综合服务中心一线社工为14人,年度服务工作量计算:14(人数)*21.75(扣除国务院规定的所有假期和周末的月工作日)*8(每天工作时间)*12(月份),就可以得出服务工时为29232小时,由于社会工作服务必须有督导、培训、交流、学习的时间,约占总工时三分之一,于是可以计算出家庭综合服务中心服务工作量大概为20000-21000之间,但是由于个别购买方未能透彻理解服务工时与服务质量之间的关系,片面采取服务工时高者得进行招标,甚至出现家庭综合服务中心服务指标达到三万多服务工时,如此虚高的工作量让一线社工倍感指标压力,没有更多的时间顾及服务质量,因此在保证服务质量上就会存在很大的困难,难以满足服务对象的需求。

  政府购买服务如果从原来的价低者得转变为服务工时虚高者得,那么损害的可能将是行业公信力和政府形象,亦可能出现个别社工服务组织为拿项目而造假,若不及时有效制止,最终可能破坏行业的公平竞争机制,导致行业管理失范,违背政府购买社会工作服务的初衷。令人担忧的并不限于此,在政府购买社会工作服务中,由于某些招投标过程不透明,而引起各种问题的出现。笔者在参加政府购买社会工作服务的评标工作中发现,个别社会组织为了获得项目,不惜材料造假、资质造假,“萝卜招标”的情况也时有出现。

  政府购买服务制度设计方面(如何杜绝招标过程中人情关系战胜专业关系、如何防止弄虚作假和服务工时虚高者得、如何营造招标过程公平公正的平台、如何对社会组织的违规违法行为进行有效的监督和惩处等等)的缺陷,给政府购买社会工作服务招投标过程中的弄虚作假留下了空间。

  (三)政府购买服务的评估缺乏质量标准和监控平台

  2012年5月,广东省政府下发《政府向社会组织购买服务暂行办法》(下称《办法》)。《办法》提出,在政府向社会组织购买服务过程当中,重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施,其余购买项目应通过公开竞争方式实施,属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。但是政府购买服务并非实体产品,难以用实体的标准化的方式提供。

  《办法》提出建立“第三方评估机制”,提出政府向社会组织购买服务的绩效评价,可由财政部门实施或通过引入第三方实施。《2012年省级政府向社会组织购买服务目录(第一批)》,具体分解落实到三级目录,共涉及到262项内容,什么样的“第三方机构”才具有权威性,才能有效评估,这些问题在《办法》中并没有明确,也就是说《办法》仍然属于纲领性的制度设计,既没有实施方案,也没有监督、考核和问责制度的明确规定,操作起来仍然面临一些困难和问题。

  广州市政府购买服务第三方评估的意识比较强,每年都有对于政府购买服务的中期和末期的评估,并按照《办法》和国际惯例采取第三方评估的方式执行。

  早在广州市第一批20个家庭综合服务中心的试点项目中,广州市社工协会作为行业协会组织专家团队承担20个家庭综合服务中心试点的评估工作,为了从动态、过程中实施观察,广州市社工协会聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪,在社区里匿名体验服务,同时还组织在一线服务中有督导经验的、具备问题分析探索能力的高校专业教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。但也有对这种评估、审核的质疑:没有全市统一规范的专业评估标准,专家们凭着个人经验和认知为根据的评估方式是否有公信力?

  为了应对这个难题,广州市社工协会在广州市民政局的支持下于2013年4月专门聘请香港资深评估专家,为参与评估的专家团队进行了为期几天的培训,从评估思路、评估内容、评估方法、评估模式、评估指标修订、评估报告等多方面进行培训;对广州市政府购买服务进行了为期半年的大面积问卷、座谈、专题讨论,并形成调研报告提交政府决策参考,这是非常值得肯定的做法。

  但是广州市政府购买服务的评估仍然存在一些问题,各区在购买项目评估时独立自主向第三方机构购买评估,却没有广州市统一的行业和服务质量的评估标准的设定,众多评估机构都按照自己的理解自成体系去开展评估工作,给社会工作服务机构带来较多困惑和问题,各参与评估的机构专家团队组建与资质也没有正式的途径向社会公布。

  举例说明:目前广州市接受政府购买第三方评估的主要机构有几家:其中广州市社会工作协会(该协会是没有做直接服务的机构),还有个别有政府购买或其他方式的参与直接服务的机构参与评估,对于评估机构又当运动员又当裁判员的情况,政府并没有进行必要的规避规定和规范管理。由于没有广州市对政府购买服务的统一标准,这几个机构作为第三方评估标准自行设立,对通过评估促进社会工作服务良性发展的基本目标就会有所偏离。

  对于正在培育过程处于萌芽阶段的政府购买服务领域,没有统一规范和标准的情况下,没有有效监控和管理的平台,没有行业标准的设立和公平公正的规避制度,必然带来各种问题,影响政府购买服务的目的。

  (四)政府购买服务拨款程序繁杂延误,税率成为困扰社会组织提供优质服务的瓶颈

  政府购买服务项目款的审批繁杂,经费到位的过程中有时会延误会造成社会组织拖欠员工工资的情况,个别服务迫不得己变成零经费服务问题的原因是政府仍然按照企业购买的思路开展服务购买。企业营运与民办非企业性质的公益性组织营运存在重大差别,民办非企业不以营利为目的,项目若有盈余不得用于福利和分红,必须用于服务拓展,这种规范和思路使得民办非企业的社会组织的资金难以积累,在服务经费一旦出现延误的情况下,高素质的社工人才队伍的稳定和服务质量的保证就成为问题。

  2012年笔者曾经在“两会”期间通过政协提案建议简化政府购买服务的拨款程序,或者成立社会组织在政府购买服务款项延误时可以申请经费垫付的基金会对社会组织实行支持,但是相关职能部门解释,拨款程序是规范操作的过程,不能逾越。

  税率也是困扰社会组织发展的大问题,财政经费拨付时需要社会组织提交发票,提交发票必须先行纳税,大概是5.6%左右的税费。以200万元的家庭综合服务中心项目为例,假定某社会组织承接政府购买服务,200万元税费11.2万元;3月份签署协议,第一期款项拨付为5月份,9月份项目中期评估,才能申请第二笔经费,由于经费审批拨付的程序繁杂,第二笔项目款往往已经到了11月,服务的过程由于经费不能及时到位,为了减少垫付经费的压力,该机构迫不得已做了零经费服务。经费到位问题随之而来,不能在11、12月有大额开支,否则被认定突击使用经费不规范;跨年度的人员工资和服务经费被认为属于机构盈利,必须缴纳25%的营业税……。笔者曾经就这个问题与相关职能部门以政协委员提案的方式交流,得到的回应是税法是全国人大才能制定和修改的,任何变动都是违规甚至违法行为。

  既然广东省采取了“先行先试”的方式推进政府购买服务,在拨款程序和税率方面,是否也可以尝试改革购买方式和税费的方式,避免照搬照套到政府购买服务产生的不配套及政策法规的碰撞带来的难题呢?