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孙洁:PPP模式中的政府付费不是政府购买服务

2017年07月10日 09:43 来源:河南日报打印

  PPP推广三年多来取得了很大成绩,但PPP仍然处于探索阶段,也存在着这样或那样的一些问题,最近部里连续出台50号文件和87号文件,引起市场很大反响,同时也引发了一些困惑。其中有两个问题需要厘清概念。

  第一,规范运作的PPP项目融资不是政府债务。PPP大规模推广始自2014年财政部出台的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》,后被广泛称为“43号文”。大家俗称“开前门,堵后门,修围墙”。

  这个前门是什么呢?43号文里明确指出,地方政府解决资金不足的问题有三条途径:第一发行一般债券,受一般预算的约束;第二发行专项债券,受专项预算的约束;第三是推行PPP模式。因此,自43号文之后,我国开始鼓励在多领域推广运用PPP模式。

  但是,前门打开了,后门堵死了,许多PPP项目一哄而上,导致乱象丛生,又产生潜在债务风险。所以,出台50号文件,旨在将围墙修得更高、更牢固,使前门敞得更宽。

  规范的PPP运营中,项目公司负责贷款融资,并且不能由政府担保;政府仅负责监督项目的可使用性以及稳定的收益。如果项目运营不稳定,政府可拒绝付费。从这一过程来看,PPP融资不能叫作政府债务。

  第二,PPP政府付费模式不是政府购买服务。87号文件明确规定不能变相以政府购买服务方式违规融资,很多地方政府PPP部门负责人由此感到困惑:PPP中的政府付费模式不能再使用了吗?这是一个误读。

  按收费对象划分,PPP回报社会资本方机制分为两大类:一类是使用者付费;一类是政府付费。政府付费类项目中还有一种是使用者付费不够时,由政府支付或者补贴。

  PPP项目当中政府支付责任不能超过本地公共预算支出的10%,而政府购买服务并无10%的约束。另外,金融服务、银行贷款更不是政府购买服务,不能混为一谈。

  为何出现误读?一些地方将PPP模式中的政府付费机制习惯性表述为政府购买服务,这就混淆了政府购买服务的概念。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行,以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,改善社会治理结构,满足公众的多元化、个性化需求。

  举例说,在现实当中,建设保障房、廉租房可以通过政府购买服务的方式,也可以通过PPP模式。政府购买服务方式是,政府可以从社会上的开发商或者个人手里购买房屋,然后提供给符合条件的低收入居民;房子建造的地址、形式则由企业自行决定。PPP模式的政府付费形式则是,政府选择合伙人,合伙人按照政府要求建一批保障房,由建设者项目管理方来提供给符合条件的低收入人群。当然租金非常低,政府会作适当补贴,满足社会资本方合理的回报,若干年之后,这些房屋就会无偿交给政府。

  未来如何避免PPP模式违规融资?很简单,今后无论是真正的购买服务还是采用政府付费的PPP模式,只要规范操作就不会混淆,都不会导致以政府购买服务或PPP模式之名行政府融资之实,不会违规增加政府债务。