邀请招标的特点及其适用条件

公开招标虽然是最能体现充分竞争和“公开、公平、公正”原则采购方式，但是，正是由于最充分也造成公开招标采购方式与其他采购方式相比，存在着程序环节多，采购同期长，费用较高等缺陷。邀请招标则可以弥补这些缺陷。与公开招标方式相比，邀请招标这种采购方式的特点主要有：一是发布信息的方式为采购人或采购代理机构直接向供应商发出投标邀请函，不需要发布招标公告；二是采购人在一定范围内邀请供应商参加投标；三是竞争范围有限，采购人只要向三家以上供应商发出邀请标书即可；四是招标时间大大缩短，采购同期较短，招标费用也相对较低；五是公开程度与公开招标相比较，不如公开招标。

我国《政府采购法》第二十九条规定，邀请招标只适用于两种情形：一是采购项目具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。即采购项目比较特殊，如保密项目和急需或者因高度专业性等因素使提供产品的潜在供应商数量较少，公开招标与不公开招标都不影响提供产品的供应商数量的情况下，可以适用邀请招标。二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。即若采用公开招标方式，所需时间和费用与拟采购的项目总金额不成比例，即采购一些价值较低的采购项目，用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值比例过大的情况，采购人只能通过邀请招标方式来达到经济和效益的目的。从这些规定和含义中可以看出，采用邀请招标采购方式的适用条件，概括起来就是两名话，一是潜在供应商数量不多；二是考虑到采购的经济效益。在具体执行过程中应注意三个问题，一是邀请招标的有效投标供应商不得少于三家，否则招标无效；二是除特殊原因，潜在投标供应商数量较多的，不应当采用此办法；三是两个适用情形不是同时适用的关系。

邀请招标优缺点的具体表现

从邀请招标的特点及适用的条件中可以看出，邀请招标的优点主要是：在一定程度上可以弥补公开招标的缺陷，又能相对充分发挥招标优势，特别是在投标供应商数量不足的情况下可发挥招标的作用。当公开招标无法实施，或者公开招标时供应商参与数量以及有效投标不足三家以上，不符合法律法规规定时，使用邀请招标正好可弥补其不足，以保证采购项目的正常实施，同时还能充分发挥招标的优势作用。另外，由于政府采购市场不健全，政府采购从业人员因业务水平和技能所限，政府采购信息发布渠道受阻，实施公开招标有一定难度时，采用邀请招标方式可以弥补这些缺陷，通过对潜在供应商实行有限邀请方式，实施招标投标活动，既可以节约采购成本，又保证采购项目的实施达到预期效果，还可以为采购机构提供实践机会，促进采购机构及时总结经验，吸取教训，为实施公开招标积累经验，创造条件。

与邀请招标的优点相比，其缺点主要是：允许搞邀请招标或邀请招标过多的存在，容易造成一些单位和机构有意规避公开招标，甚至搞假招标，招人情标，而能够体现政府采购“三公”原则的公开招标这一主流方式却很少使用；在实施邀请招标过程中，在邀请供应商、组织招标投标等方面人为因素较多，简单随意倾向严重，容易滋生营私舞弊、玩忽职守等行为，进而产生腐败现象；向特定供应商发出邀请，容易在开标前泄露招标秘密，造成供应商之间相互串标、围标，抬高投标报价，虚增采购成本，损害采购人利益，其结果有可能违背政府采购的初衷；在邀请招标中，还不可避免地隐藏着较多的采购风险。

邀请招标普遍存在的原因

由于邀请招标与公开招标及其它采购方式相比，具有其独到的特点，再加上其适用范围有一定的条件，因此在各地采购实践中应用较多，尤其是在一些市县政府采购工作中普遍存在，究其原因，主要有以下几点：

政府采购市场不健全，公开招标受到限制。首先是采购项目的针对性问题。在政府采购制度改革初期，一些地方政府采购工作运行过程中，容易出现一些预算单位需要采购的项目有针对性的现象，有些采购项目可选择的供应商范围较窄，还有些项目只能从有限的几个供应商处购买，如指定品牌或设置限定性条件等，无法实行公开招标。其次是供应商的问题。无论是公开招标还是邀请招标，都必须有供应商参与，在经济基础相对薄弱，财力比较紧缺，政府采购预算管理相对滞后的地区，采购范围窄，规模不大，而这些地区的政府采购供应商较少，有些项目还没有供应商参与，外地有实力的供应商觉得采购项目小，规模不大，没有兴趣参与，这样一来，使用公开招标方式采购就会受到限制。再次是评审专家的问题。招标过程中需要聘请评标专家，公开招标由于时间长，评标过程复杂，评审时间也长，评标专家的资格资质条件要求较高，而一些地区特别是项目相对较小的市、县一级，本地专家资源缺乏，素质不高，如在外地或更高一级聘请专家，费用高昂，外地或高一级专家也没有兴趣参加，可选择余地小，有时也很难聘请到这些专家。这些因素在一定程度上制约着公开招标的实施，这些地区不可避免地要选择邀请招标方式或其它方式实施采购项目。

政府采购信息公告渠道不畅。财政部指定了全国政府采购信息公告媒体，各省市有的指定了公告媒体，有的没有指定，在发布公开招标信息时，一些供应商看不到刊登在全国或省级政府采购信息公告媒体上的信息，有些供应商即使看到了也没有兴趣参与。市县一级由于管理体制和经费等原因没有能力指定，就是指定了当地的公告媒体，但由于费用问题也很少刊登，或由于其发行量太少等因素，众多供应商看不到所公告的公开招标信息，种种原因造成了公开招标无供应商参与的局面。从笔者所组织的几次公开招标来看，说是公开招标，但招标公告发出后却无人问津，到头来还是得采取邀请方式来邀请一些供应商参与投标，因此上一些人认为邀请招标比公开招标简单、方便、易行，公开招标还不如邀请招标效果好。

采购单位的特殊性要求。由于政府采购预算管理工作相对滞后，造成政府采购工作计划性不强，大部分采购单位的采购项目都是临时决定的，在向集中采购机构委托时，都是急用的，要求的时间紧，大多是属于紧采购，今天委托的，明天就要结果，如按公开招标方式，发布招标公告、征集供应商、资格预审、编制招标文件以及组织招标、开标、评标、定标、授予并签订合同等一系列工作，程序复杂，采购周期长，这样操作符合法律规定，但却满足不了采购单位的要求，因此上不得不采取邀请招标或其它采购方式。

采购项目的具体情况复杂。采购单位在决定采购方案时，准备不足，论证不细，方案不具体，没有办法确定出详细、准确的采购方案和采购项目清单，也无法事先计算出项目的准确价格，因此上没有办法按照公开招标方式进行采购。笔者所在机构近年来给多个单位组织实施了采暖锅炉采购，从采购品目和限额标准来看，属于公开招标范围，但采购单位提交的采购方案问题较多，锅炉主机规格型号不明确，参数指标不具体，锅炉辅机及配件、备品的数量及品牌、规格、型号、指标参数更是不能确定，有些甚至不知道采暖锅炉需要配什么辅机、配件、备品，各需配多少，经过方案论证后，还是不能确定，因为有些配件要随锅炉生产厂家，是各厂自制产品，有些需要外购，这样一来，项目最终采购清单不能确定，价格也计算不出来，因此只有按照邀请招标方式或竞争性谈判方式实施。

采购机构自身能力有限。首先是基础设施建设问题，大多数地方的采购机构都是新成立单位，基础设施落后，办公条件较差，有的地区甚至没有固定的办公场所，更谈不上有现代化的办公设施，这种现象在市、县一级特别是经济欠发达地区比较普遍，这些地区要搞公开招标谈何容易。其次是经费问题，公开招标过程长，程序复杂，环节多，一个公开招标项目需要一定的开支，涉及到要支付发布招标公告费、专家评审费、租赁场地费等，而采购机构是非营利的事业单位，经费来源大多是财政拨款，没有其它收入，更不能向采购单位或供应商收取任何费用，有些地区采购机构的办公经费相当紧张，无力支付较大的公开招标费用。再次是人力问题，采购机构在设立时，人事编制部门给采购机构确定了人员编制数量，但满足不了正常的工作需要，搞公开招标需要大量的人员，如开标仪式上的工作人员等，采购机构的人员根本不能保证。因此，基础设施、办公经费、人员等问题，都是邀请招标普遍存在的原因之一。

采购人员的业务水平和操作技能有限。公开招标有严格的程序，每一个环节的操作都有具体规定，这些程序的操作和规定的执行需要有一定的专业技能，而目前政府采购领域的从业人员大多没有经过专门的业务培训，对招标投标知识知之甚少，对招标投标的技能掌握不够，实施公开招标有一定难度。因此，在实践和摸索过程中，大多采用了简单、易行的邀请招标方式。（上）