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采购人如何加强政府采购风险防控

2020年11月25日 09:26 来源:中国政府采购网打印

   ■ 刘建成  荣木杉  

  采购人是政府采购行为的实施主体,对采购活动全过程负总责。政府采购涉及面广、政策性强、技术复杂、廉政风险大,社会关注度高。政府采购是一种财政资金支出管理方式,采购人全面加强风险防控工作,是依法合规顺利开展政府采购活动的重要抓手。财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号)对采购人加强风险控制做了原则性规定。

  采购人如何在政府采购活动的各环节加强风险防控,促进廉政建设,依法合规满足采购需求,实现采购目标呢?笔者结合多年采购实践,从委托代理机构、制订采购需求、组织评审活动、加强合同管理等环节做一些探讨,为采购人搞好风险防控,依法开展政府采购活动提供有价值的建议。

    一、委托采购代理机构环节的风险防控

  1.主要工作

  采购人在确定采购项目后,按《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例的规定由采购人自行选择代理机构。

  2.法律、法规和政策依据

  一是《政府采购法》第十九条第二款规定,“采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。

  二是财政部《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库〔2018〕2号)第十一条至第十六条的相关规定。

  三是政府采购社会代理机构(以下简称社会代理机构)不得免费或低于成本价获得代理业务。采购人尽量不要单纯以收取代理服务费高低作为选择社会代理机构的唯一条件。采购人选择社会代理机构过程中,应当综合考量社代机构的服务能力、专业水平、服务质量以及代理服务费收费因素。

  3. 风险点

  一是政府采购代理机构的采购专业化水平参差不齐,采购人自行选择往往带有盲目性,指定的代理机构可能与代理的采购项目不相适应“他人介绍”或“自我推荐”往往演变成领导打招呼、熟人拉关系和不正当竞争关系。

  二是防止虚高代理服务费,产生新的腐败;但是过低的代理服务费,又可能引发采购代理服务质量风险。

  4. 防控措施

  采购人要增强责任意识建立选择委托代理机构的集体研究决

  策机制,要合理确定采购代理服务费金额或收取标准从代理机构人员配备、业务水平、评审场地、行业信誉等方面制定选择

  代理机构的内部决策程序、评选方法和标准。具体做法:

  一是采购人要根据采购项目实际需要,科学合理制订好委托代理

  机构代理采购活动所需的服务内容要求,要细化委托事项,明确采购代理机构需要完成哪些具体采购任务,承担哪些具体责任。

  二是要科学合理核算、确定采购代理服务费金额或标准。《政府采购代理机构管理暂行办法》第十五条“代理费用可以由中标、成交供应商支付,也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的,供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的,原则上由中标、成交供应商支付。”因此如果代理公司收取过高代理服务费,会导致供应商把合同履约成本内转,这不利于保证采购项目质量;如果收取过低代理服务费(甚至代于成本报价、0报价收费等)又不利于代理机构正常开展采购工作,容易促使代理公司发生“题内损失题外补”的违规情形。

  三是可以参照政府采购磋商采购方式,采用综合评分法择优评审确定采购专业水平高、综合服务能力强、信誉度好的采购代理机构,与之签订采购委托协议。这种做法既有代理服务费价格竞争、又能好中选优、“物超所值”。这是一种比较科学合理的代理机构选择确定方式。

  四是可以采取固定服务费抽签法确定代理机构。采购人合理确定好采购代理费收取金额或标准和具体服务内容要求后,可以采取择优邀请3家以上采购专业水平高、综合服务能力强、信誉度好的代理机构参加抽签比选,并在其中随机抽取一家委托代理业务。

    二、采购需求和采购文件编制环节的风险防控

  1.主要工作

  采购人负责组织确定本单位采购项目的采购需求严格依据采购需求编制采购文件。采购人制订采购需求和编制采购文件应坚持“十六字方针”:依法合规、完整明确、科学合理、厉行节约。

  2. 政策依据

  《政府采购法实施条例》、《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)等法规制度。

  3. 风险点

  存在对供应商实行差别或者歧视待遇的现象。采购人、采购

  代理机构超出采购项目实际需求,设定的资格、技术、服务和商务条件与采购项目具体特点实际需要不相适应或者与合同履行无关;采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品;或以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件。

  4.防控措施

  一是采购人要依规建立政府采购需求调研制订机制扎实搞好市场调查,准确、科学、合理制订采购需求。

  二是切实做好采购需求论证,要充分发挥专家作用,促使需求制订更精准,更合规;由本单位负责政府采购的部门会同业务部门组织专家(或专业人员)对采购需求进行充分的论证

  三是采购资金要有保障,资金来源要合规;业务部门协助财务部门负责编制采购预算和落实采购计划;审核部门需要对采购预算指标是否到位、采购计划是否按时编制等进行全面审核

  精心编写采购文件,依法规范表达采购需求,要做到采购文件依法合规严谨易懂,符合语法规范无歧义否则可能导致质疑投诉事项,影响项目实施和采购效率。

  三、采购评审环节风险控制

  1.主要工作

  采购人及其委托的采购代理机构,在组织实施公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、竞争性磋商、单一来源等采购方式的政府采购活动中,依法、依规组建评审委员会,要充分保障评审委的独立评审权,评审委应当对参加政府采购活动供应商进行审查、评价商定。 

  评审委员会依法独立评审,任何单位和个人不得非法干预。组织实施政府采购活动的采购人、采购代理机构(下称采购组织单位)应当提供评审委员会独立评审的条件和设施。

  2. 政策依据

  《政府采购法实施条例》、财政部《政府采购评审专家管理办法》、财政部74号令、87号令等相关法规制度。

  法规摘录:采购人或者采购代理机构负责组织评标工作,主要履行下列职责:(1)核对评审专家身份和采购人代表授权函,对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录;(2)组织评标委员会推选评标组长;(3)介绍政府采购相关政策法规、招标文件;(4)维护评标秩序,监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审;(5)核对评标结果;(6)处理与评标有关的其他事项。

  政府采购法实施条例第四十一条“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。”第四十三条“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。

  采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内,发出中标、成交通知书,并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果,招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。”

  3. 风险点

  政府采购评审活动直接关系到采购活动能否顺利开展采购结果的合法有效性存在评审专家不专滥竽充数现象,也存在少数非法干预评审活动等异常情况。

  4.防控措施

  一是要依法依规精心选抽评审专家。采购人和代理机构要充分结合采购项目特点精心选择抽取与采购项目相对应或密切相关的专家,做到专家要专,业务要精,方可保证评审质量。

  二是要精选委派采购人代表。《政府采购法》等法律法规明确规定评审委成员中应当有采购代表,这充分体现了采购人主体地位、发挥采购人主体作用,依法保证采购质量、实现采购目标的立法精神。采购代表要业务能力强、政治可靠,对采购项目熟悉的代表可进入评审委评标。

  三是要依规解答澄清。采购人在开评标前,应按法律规定对项目作详细介绍,出现供应商投标响应与采购文件表述、评审委员会理解不一致引发评审争议时,应按法律法规的规定作出明确解释。

  四是要切实加强评审现场监督管理。应认真履监督职,监督评标委员会依照采购文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审;采购代理机构、采购人一旦发现评审活动中有违法、违规行为的,要敢于“亮剑”依法依规及时制止,必要时应当报告项目所在地财政部门处理。评审结束后,采购人和代理机构应根据专家履职情况作出客观评价,并及时向财政部门反映评审中的问题。

  四、采购合同环节的风险控制

  (一)政府采购合同签订

   1.主要工作

   采购人根据评审委员会确定的候选供应名单确定中标、成交供应商,并与之签订政府采购合同。

   2.政策依据

  《政府采购法第四十六条“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”

  《政府采购法实施条例第四十三条“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”

   3. 风险点

   采购人不按采购文件确定的事项签订合同,或供应商无正当理由拒签合同。

   4.防控措施

  一是采购人在签订合同时,应严格执行内部财务管理审批程序,及时发现并纠正不按采购文件确定事项签订合同的行为。

  是代理机构要精心指导,加强合同管理。采购代理机构要发挥行业专业优势,精心指导采购人与中标成交商严格按照采购文件和投标响应文件的约定事项签订政府采购合同。对合同履约中存在的问题和风险,要给采购人及时指出,帮助采购人补齐短板。

  三是财政部门对不按采购文件签订合同的采购人和无正当理由拒签合同的供应商依法惩处。

  (二)合同履行及履约验收

   1.主要工作

   中标、成交供应商应按采购合同约定履行政府采购义务,采购人或者采购人委托的采购代理机构对其提供的货物、工程或者服务进行验收。

   2. 政策依据

   《政府采购法第五十一条“采购人应当按照政府采购合同规定,及时向中标或者成交供应商支付采购资金。”采购人可以根据采购项目具体情况自行组织验收,或者委托采购代理机构组织验收,但委托验收不能免除采购人应当承担的法律责任。”

   《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)。

   3. 风险点

   采购人未制定科学合理、标准规范的验收方案;缺乏专业的验收人员验收组织不得力,甚至不重视验收,这些直接导致履约和验收相关工作难以顺利开展,最终影响采购质量,造成采购活动虎头蛇尾情况发生,产生半拉子项目。

   4.防控措施

  一是采购人要建立政府采购合同履约管理制度,落实专人管理政府采购合同,严格控制合同质量风险。

  二是采购人应成立验收小组;验收小组成员最好以技术专家为主,必要时聘请法律或经济类专家。验收小组根据项目特点制定验收方案,明确履约验收的时间、方式、程序等内容,认真验收。采购人可以根据需要设置出厂检验、到货检验、安装调试检验、配套服务检验等多重验收环节;服务类项目,可根据项目特点对服务期内的服务实施情况进行分期考核,结合考核情况和服务效果进行验收;工程类项目应当按照行业管理部门规定的标准、方法和内容进行验收

  采购人要严格履约验收,敢于逗硬。采购人要始终把维护国家、集体和单位利益放在第一位,切实保证采购质量采购人对于专业性强的项目要聘请行业专家或第三方检测机构参与验收;对需要送检的一定要按要求送检。采购人对于履约验收中发现的问题要坚持原则、不讲人情、敢于说不(即不予以接收使用、不予以付款、不予以通过验收)供应商在履约过程中有政府采购法律法规规定的违法违规情形的,采购人应当及时报告本级财政部门。

  (作者单位:四川众和泰招标代理有限公司)

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