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关于网民朋友们对政府采购法修订草案一些问题的个人看法(二)

2021年01月06日 08:28 来源:中国政府采购报打印

     ■ 徐舟

【问题6】关于集中采购目录和采购限额标准的管理权限问题

修订草案明确,集中采购目录和采购限额标准统一由国务院确定并公布,改变了现行的集中采购目录和采购限额标准分别由国务院和省级人民政府或其授权机构确定并公布的分级管理体制。有意见认为,中国是一个大国,各地情况不一样,经济发展也不平衡,统一由国务院确定集中采购目录和采购限额标准,可能会带来“一刀切”的问题,不利于地方政府采购工作发展。

统一集中采购目录管理权限,这是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)提出的建立集中采购机构竞争机制的一项举措。统一集中采购目录,有利于全国范围的集中采购机构之间形成竞争,为采购人跨行政级次、跨地区、跨部门自主选择集中采购机构创造条件。

统一采购限额标准管理权限,主要是考虑与集中采购目录管理体制保持一致。另外,统一采购限额标准管理权限,并不意味着今后全国从上到下都是“一般粗”、执行同一个采购限额标准。根据实际工作需要,国务院也可以确定分别适用于中央本级、省级和市县的采购限额标准。

【问题7】关于集中采购机构性质和取消强制委托问题

修订草案维持了集中采购机构为非营利事业单位法人和集中采购目录内项目应当委托集中采购机构采购的现行规定。有些朋友认为这对社会代理机构不公平,也不符合《改革方案》明确提出的建立集中采购机构竞争机制的改革要求。

由于本人一直在集中采购机构工作,对集中采购机构有很深的感情,在这一问题上难免有些本位主义。在我国政府采购制度和实践从无到有、不断规范的过程中,集中采购机构至少是发挥了阶段性的、不可替代的职能作用。认为集中采购机构是弊大于利的“负资产”的朋友们,不妨对比一下全部实行分散采购体制的某个相近行业的情况。诚然,在工作作风、服务体验、专业素养、采购效能等方面,多数集中采购机构都还有比较大的提高空间。在某种程度上,可以说集中采购机构是一个让人“又爱又恨”的存在。

其实,集中采购机构滋生官僚习气不是我国独有的现象,实行集中采购模式、设立集中采购机构的国家和地区或多或少都会面临这个问题。如何既发挥集中采购机构应有的职能作用,又避免“垄断”地位所带来的低效、动力不足问题,是考验我们智慧的一个课题。

建立集中采购机构竞争机制,提高集中采购效能,这是《改革方案》已经明确的方向,法律修订必然要加以体现和落实。不过,具体举措和实现路径还需集思广益、凝聚共识。欢迎关心集中采购机构、关心政府采购事业发展的朋友们群策群力,提出既有科学性又有可行性的方案。

【问题8】关于将电子反拍从询价方式中独立出来和将询价并入招标方式问题

有意见认为,询价的特点是一次性密封报价,而电子反拍是多次报价且参与报价的供应商彼此知道自己报价在所有报价中的最新排名等情况,将电子反拍归入询价方式不太妥当。另外,询价采购和招标都是一次性密封报价,询价和采用最低评标价法的招标本质上没有什么差异。因此,建议将电子反拍从询价方式中剥离出来作为一种独立的采购方式,同时将询价并入招标方式。

应该说,这是一个具有建设性的建议。采购方式和程序并不是一成不变的,而是随着科学技术、产业形态的发展和人们对采购规律的认识逐渐加深而不断发展。近年来,从国际上看,采购方式和程序出现“模块化+组合式”的发展趋势,以适应不同类型、不同特点的采购项目,提高采购绩效。

例如,融合招标和谈判两种方式的特点而形成的两阶段招标,在招标过程中的定标阶段引入谈判程序,在框架协议采购的合同授予阶段引入电子反拍程序等。总体来说,采购方式和程序呈现出更加灵活、更加多样化和相互借鉴融合的特点。

从电子反拍的特点来看,它既可以作为询价方式以电子化手段而实施的一种特定形式,也可以独立成为一种采购方式,甚至还可以作为一种“外挂式”的采购程序,根据需要植入到其他多种采购方式中,例如上面提到的将其植入到框架协议采购合同授予阶段的二次竞价中,作为二次竞价的一种实施形式。在修订草案起草过程中,考虑到当前我国政府采购专业化发展还不平衡不充分,尤其是要承担主体责任的采购人,普遍尚未形成稳定的职业化队伍,采购方式的种类不宜过多、采购程序的“排列、组合”也不宜过于复杂,因而选择了将电子反拍只是作为询价方式的一种特定形式。

询价采购本质上是招标方式的一种“简化版”,国际上的确有将其归入招标方式的做法。不过,招标方式程序复杂和周期长等问题已经是老生常谈的问题,而询价方式的特点恰恰是“短平快”。所以,修订草案仍然将询价保留为一种采购方式,并赋予其更简便、更快捷的采购程序,以适应大量规格标准统一、采购需求明确、主要进行价格竞争的采购项目,满足政府采购工作的实际需要。

[问题9] 关于为什么没有将实施电子化采购列入缩短等标期的法定情形问题

GPA11条(时限)第5款的确规定了在实行电子采购的情况下可以缩短等标期,即在每符合以下任一种情形的情况下,等标期都可以缩短5天:(一)招标公告以电子方式发布;(二)自招标公告发布之日起,所有招标文件均可以电子方式获得;(三)通过电子方式接受投标。也就是说,在全部符合以上三种情形的情况下,等标期总共可以缩短15天。不过,需要注意的是,以上所说的“缩短”,是在GPA规定的40天的等标期基础上压缩的,言下之意,即使是全流程电子采购,等标期一般也不能少于25天。

在修订草案起草过程中,考虑到我国尚未加入GPA,为了尊重社会各界关于压缩等标期、提高采购效率的普遍呼声,修订草案暂时没有对标GPA,将等标期设定为40天。同时,考虑到电子化采购在我国政府采购实践中已经比较普及,如果将实行电子化采购列入修订草案第58条规定的可以缩短等标期的法定情形,那就意味着今后几乎所有的政府采购招标项目等标期都可以是10天。但是,从保障公平竞争、优化营商环境和提高采购质量等角度来看,一味地压缩等标期显然不是正确的方向。在等标期问题上,我们主张的是“该长的更长、可短的更短”。也就是说,应该根据采购项目的复杂程度和供应商准备投标的实际需要,合理设定等标期,一方面,不能让等标期成为限制或者排斥供应商参与竞标的一种“技术性”障碍;另一方面,也不能让等标期成为破解采购周期长、效率低问题的一个堵点。

[问题10] 关于为什么没有一并明确非招标方式的“等标期”问题

修订草案只是针对招标方式规定了等标期,对于竞争性谈判、询价、框架协议采购等方式都没有规定“等标期”。这主要出于两方面考虑:一是现行《政府采购法》也只对招标方式的等标期作出了规定,对其他非招标方式的等标期均未规定。二是希望保持适度灵活性,尽可能提高采购效率。按照GPA的规定,目前修订草案规定的各种采购方式,除了单一来源采购外,其他几种非招标采购方式与招标方式的等标期要求其实是一样的,即一般情况下都不得少于40天。由于竞争性谈判、询价和框架协议采购的特点和适用情形各不相同,在我国加入GPA前,其“等标期”没有必要非得一致。如果直接由法律针对这三种采购方式各自设定“等标期”,会在一定程度上失去灵活性,在现阶段,不如由部门规章分别设定更为合适。

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