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电子系统引发投诉处理困境,呼唤政采电子化顶层设计

2021年10月11日 09:03 来源:中国政府采购报打印

  近年来,全国各地都掀起了政府采购电子化的热潮。政府采购流程嵌入各种电子系统或软件中,在给各方当事人带来方便的同时,也惹来了其他麻烦。下面这起案例就是众多类似案例中的一个缩影,引人思考。

  案情概述
  此前,某政府采购项目运用G公司开发的电子系统进行公开招标,招标文件、投标文件均需导入该电子系统。投诉人A公司对采购代理机构M公司的质疑答复不满,随后向当地J财政局提起投诉。
  A公司投诉称,M公司不具备编制招标文件、组织招标的能力和条件(不排除该代理机构蓄意不按制度软件规定格式编写招标文件),其制作的招标文件与其指定投标制作软件格式不符,使得本公司使用其指定的软件制作投标文件时,所制作出的投标文件无法满足招标文件格式要求。
  M公司称,上述电子系统、电子投标文件制作软件是全省范围内公共资源交易平台普遍使用的系统和软件。利用这一软件可以导入按招标文件约定格式制作的投标文件,只要按要求导入即可。
  经查,J财政局称,在上述电子系统中,投标文件制作软件提供的投标文件格式(公开招标)项下只有19个分项,故代理机构M公司尽可能地从这些分项中选择一致或相似的分项作为其招标文件要求。M公司使用的招标文件制作软件与投标人使用的投标文件制作软件,权限各不相同。如果出现招标文件要求与投标文件不一致的,投标人可以向M公司咨询,按照M公司的要求,将自己的投标文件上传至M公司指定的分项下即可。决定驳回A公司的投诉。
  问题引出
  投诉处理结果是否合理?
  该案件的发生究竟是谁的责任?
  实践中,如何尽量避免类似案件,即因电子系统本身原因导致的问题发生?
  案件评析
  ——投诉处理结果是否合理?
  记者采访发现,对于J财政局认定结果是否合理的问题,观点呈现“两边倒”。
  一方观点认为结果公平公正,合情合理。“一般来说,投标人对于招标文件或投标响应的疑问,应当尽快向代理机构提出,并按代理机构的答复开展投标工作。A公司前期未就此问题提出疑问,同时其他投标人没有提出相关问题,这应当属于A公司对招标文件理解不当的问题,财政部门的认定是妥当的。”广西机电设备招标有限公司副总经理王晟认为。
  其实,该案件也可以试着从投诉人A公司的逻辑进行“反推”。其投标文件因格式问题无法制作有效投标文件,从而导致投标文件与招标文件要求不符,随后便认为采购代理机构编制的采购文件有问题,甚至推论代理机构存在其他违法违规行为,这种推论是否有事实依据?
  “其中还有个细节投诉处理中未提及,那就是当投诉人编制投标文件出现问题时,为什么没有第一时间向代理机构咨询,抑或向软件机构寻求帮助?”贵州卫虹招标有限公司总经理李莹反问道?
  另外一方观点认为J财政局的投诉处理结果稍有缺陷。
  从法律知识层面分析,江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚认为,J财政局的投诉处理决定存在三方面的问题,一是认定事实不够清楚,即对问题发生的原因没有给予充分解释。二是证据不够充分,即没有提供充足的证据来证明其认定结果。三是责任不够明确,即没有表明究竟是投诉人的责任,还是软件的缺陷,还是代理机构的问题。
  此外,仅从案例表述来看,无从知晓项目是否已经废标,以及投标文件与招标文件要求不符的原因。有观点猜测,导致该投诉案件发生的原因可能是,投标文件格式与电子系统不兼容,导致投标文件无法及时上传或上传后无法打开,这应考虑电子系统是否存在兼容性太低的问题。
  另外,山东省潍坊市财政局工作人员蒋守华猜测认为,如果是因为投标文件格式与招标文件规定的格式不一致而被判定废标,则属于违反财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)关于“因非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标(响应)”的规定。
  据介绍,山东省潍坊市公共资源交易部门要求,在电子化招标投标活动中,投标文件出现以下情况时,可认定为无效标:投标文件无法浏览或不完整的;投标文件中携带病毒并对计算机软硬件、数据、系统及其他不可预见的方面造成损坏的;恶意递交投标文件,企图造成网络及电子标系统堵塞或瘫痪的;评审委员会认定的其他无效投标情形。
  ——该案件发生后,究竟该谁来“背锅”?
  关于谁才是“背锅侠”的问题,记者采访发现,投标人、代理机构、电子系统建设者,甚至是财政部门,四方都难逃其咎。
  “这还是投标人自己的问题。”李莹认为,种种现象表明,A公司已认同当地投标的电子化模式,投标文件不符合要求,理应被驳回。代理机构使用相应模板并非违法违规行为,供应商可以通过咨询等方式解决问题。
  但综合各方观点,记者发现,还是要根据案件发生的原因去追究相应责任。如果是电子系统兼容性较差,导致投标文件不能上传或打开,就是电子系统开发方的问题。如果是代理机构制作的招标文件与其指定投标制作软件格式不符,这就属于代理机构的问题。当然,财政部门因不熟知电子系统的功能和原理,被动地以代理机构的解释为依据做出错误认定,其也是要负相应责任的。
  ——实践中,该如何尽量避免类似问题的发生?
  包括J财政局的投诉处理认定在内,许多受访对象表示,A公司可以向代理机构事前咨询,以避免后续问题的发生。对此,杭正亚持犹豫态度,他说:“这样又容易使代理机构向其提供有差别的项目信息,反而还会招致纠纷。”
  对此,多数受访对象表示,还是要在采购文件、招标文件上下足功夫,采购文件应当对电子投标中可能出现的问题进行明确。
  “对于电子系统无法满足的特定要求或格式,在使用电子系统允许的兼容项或替代项时,一定要有对应的说明或备注,使投标人可以理解并顺利投标。”王晟说。
  在招标文件之外,由于电子系统依赖于计算机科学的特殊性,李莹建议,还应当匹配相对应的人工备选方案,如,开标解密无法完成的解决措施,投标文件无法上传的备用方案等。
  此外,杭正亚表示,在政府采购电子化建设中,要增加操作“留痕”设计,以便发生争议时能够及时调查取证。
  启示建议
  实际上,案例中的事件并非偶然,近年来,因为政府采购电子化或电子系统本身引发的问题、质疑投诉不在少数。
  根据实践情况,记者总结了目前我国政府采购电子化存在的四方面问题。在操作方面,小问题频现,如,与纸质材料不一致,不能及时给投标文件解密,评标时与投标人沟通不畅等。在法律方面,政府采购电子化系统缺乏统一的规范和标准。在机制方面,政府采购电子化体系尚不健全,在政府采购领域上下级之间以及各地、各部门之间缺乏沟通,各自为政现象突出。在人员方面,缺乏既通晓政府采购知识,又熟练掌握电子技术的复合型人才。
  针对上述问题,采访中,专家们积极献言献策。记者梳理了以下建议:在顶层设计和法律层面,应当建立和完善政府采购电子化的相关法律体系。电子化招标的政府采购项目不适用《电子招标投标办法》,财政部国库司于2020年4月1日回函湖南省财政厅时,已经予以明确。但政府采购电子化无法可依的问题依旧存在,电子化系统标准不统一,相关法律制度亟须得到完善。
  对于政府采购电子化系统建设,应当尽量考虑兼容性,以适应政府采购不同类型项目、不同类型标的的要求,比如,除了通用项目以外,投标文件格式应当允许采购人或代理机构根据项目特点另行设置分项,供投标人填写。同时,电子化系统应当及时更新,在新的制度规范实施前就做好各项升级工作,确保政府采购工作合规。
  对于人才队伍建设,要注重政府采购电子化理论和实操方面的培训,使从业人员能正确运用电子化采购的方式,提高质量和效率。
  “电子化建设是大势所趋,但应当循序渐进地推进。”这是采访中绝大多数专家给出的意见。
  “推动政府采购电子化要以稳妥为原则,不能以电子化交易为借口增加供应商的负担和交易成本。”蒋守华强调。
  此外,相关从业人员还谈及了一个业内一直避而不谈的问题,即数据开放和归属的问题。对监管部门来讲,电子化的实施可以提高政府采购规范化、透明化程度,提升政府采购绩效,也有利于项目的全程监管。但在实际工作中,如果不开放数据,对于采购人或代理机构来讲,就不可避免地造成了数据孤岛及加大二次录入工作量的问题。
  “在保证安全的前提下,未来是否可以考虑开放数据?”王晟问道。杨文君)

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